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1、 农村基层党组织的功能转型与能力建设以湖北宜昌茅坪镇为例 向远芳，宋仕平（三峡大学 马克思主义学院，湖北 宜昌 443002）摘 要：改革开放以来，我国农村社会治理结构发生了深刻变化。与市场经济相适应，农村政治运作实现了由“政社合一”向“乡政村治”的转变，农村基层党组织的传统功能实现了从“管理”到“服务”的转型。构建新型基层组织体系，创新基层党组织的运行机制,是强化农村基层党组织能力建设的重要举措。关键词：社会治理；治理结构；运行机制；治理创新D267.2 ：A ：1003-1332（2015）01-0103-05收稿日期：2014-12-16作者简介：宋仕平（1964-），男，湖北蕲春人，三
2、峡大学马克思主义学院教授，法学博士，研究方向：政治文化与思想政治教育研究；向远芳（1980-），女，湖北宜昌人，三峡大学马克思主义学院思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：思想政治教育与社会治理。党的十八大报告提出，“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”，要“充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。党的执政基础在基层、执政根基在群众。农村基层党组织工作的中心就是以群众利益所系来谋划党组织工作。这既是践行党的根本宗旨的内在要求，也是推进新农村建设的一项重要任务。一、农村基层党
3、组织服务功能的理论阐释“立党为公、执政为民”是中国共产党的执政理念。习近平在2010 年中央党校秋季开学典礼上，强调领导干部要树立权为民所赋，权为民所用的思想。这些要求是对全体党员干部和各级党组织的总体要求。基层党组织及其党员干部要结合农村的实际情况，通过重构基层党组织的服务功能来落实和体现我们党的执政理念。农村基层党组织服务功能的内容也主要从服务的主体和客体以及组织基础来实现。1农村基层党组织服务功能的主体农村基层党组织是提供农村基层组织服务功能的主体。没有了基层党组织，服务功能也就无从谈起。农村基层党组织具有很多功能，党章规定了基层党组织有“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央
4、、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务”等八项任务。中国共产党农村基层组织工作条例对村党支部规定了“贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议”等六项任务。据此可将村级党组织的功能概括为领导功能、决策功能、支持保障功能、宣传执行功能、教育监督功能、组织建设功能、公共事务管理功能等几个方面。而服务功能也是农村基层党组织的重要功能，服务功能的提出体现了党坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法，也体现了党为人民服务的宗旨和根本要求。只有把服务功能发挥到基层群众中去，农村基层党组织才能充分激发群众的凝聚力和战斗力，充
5、分调动群众的积极性。2农村基层党组织服务功能的客体农村居民是农村基层党组织服务的对象和客体。群众满意是农村基层党组织服务的标准，提高党组织服务农村群众的能力，就要坚持党的全心全意为人民服务的宗旨意识，以农村居民的福祉作为党组织全部工作的出发点和落脚点；检验基层党组织的工作水平及绩效的重要依据就是看最广大人民的根本利益是否得到切实维护和切实发展；同时，拓宽农村居民利益表达的渠道，让基层群众参与到基层管理活动中来，以实现自我教育、自我服务的目的。农村居民不仅是我们建设、改革的力量之源，也是我们加强自身建设的制胜法宝。首先，要及时总结推广基层群众的创新做法和成功经验，及时把零散经验系统化，把管用做法
6、制度化，提高基层党组织建设科学化水平。1要真诚依靠广大群众的帮助，通过“照镜子”找问题，“正衣冠”树形象，贯彻落实好中央“八项规定”，纯洁党员队伍，改进基层作风，推动基层党组织普遍晋位升级。要真正把评判权交给群众，从群众最需要的地方做起，从群众最不满意的地方改起，始终保持基层党组织的生机和活力；其次，扩大基层党组织的覆盖面。党的农村工作点多面广，涉及到经济建设、文化建设、社会建设等等方面。扩大党组织的覆盖面，就是要做到党的工作始终跟着群众的利益走，群众关心什么，需要什么，党组织及党员的服务就应该关注什么。最后，健全服务群众的联系机制。一是加强和改进信访工作的方式，及时准确掌握社情民意，把领导干
7、部定期接访与职能部门集中接访结合起来，建立信访联席会议制度。二是增加对基层工作的硬件投入，为村级组织活动场所提供物质保障。落实农村社区“三有一化”的要求，保证农村社区基层组织有人管事、有钱办事、有场所议事，以推进农村社区基层组织的区域化建设，以实现区域人才、信息、技术等资源的共享。3农村基层党组织服务功能的实现方式农村基层党组织不仅是基层党组织服务功能发挥的主体也是平台，它既有一般社会组织所具有的服务功能，也有因服务内容不同而产生的特殊功能。一方面，农村基层党组织存在的意义就是为人民服务。另一方面，服务的内容也不同，政府更倾向于负责日常的管理，企业服务主要是经济社会等方面，而基层党组织的服务功
8、能主要就是领导群众、凝聚群众，在群众的生活生产中发挥带头作用。农村基层的村级活动中心是农村基层党组织的重要阵地，是农村党员干部开会议事、组织党员群众进行学习的场所，也是村干部办公的地方。积极发挥农村基层党组织的平台作用主要包含一下内容：一是重视农村党支部的领导班子建设，选拔德才兼备的农村能人进入领导班子。2在农村基层组织建设的过程中，要依照民主程序、民主方式选贤任能，不拘一格选好、配好农村基层党组织班子成员，特别是要把那些党性强、观念新、懂经营、会管理、群众拥护、清正廉洁的党员选入到领导班子，使基层党组织既有广泛群众基层，又有号召力和战斗力。二是改进党员教育的方式。农村党员的思想教育，必须与农
9、村的中心工作相结合，与服务群众、服务经济、服务社会的总体要求相结合，提高党员思想教育的针对性与实效性。三是坚持精神文明建设和社会管理两手抓，以精神文明建设的成果促进社会管理水平的提升。目前，农村出现的新矛盾、新问题主要集中于思想领域，表现为个体农民对国家政策理解的不足及农村改革措施的滞后，只有抓好农民的思想教育工作，创新教育工作方式，让绝大多数农民认同社会主义核心价值观，才能促进农村工作的全面发展。3二、农村基层党组织服务功能转型的典型个案“星级党组织”创建是宜昌市秭归县各级基层党组织和党员深入开展创先争优活动的主要载体，是全面推进“五个基本”，即健全基本组织、建强基本队伍、开展基本活动、完善
10、基本制度、落实基本保障；“七个体系”，即党的基层组织体系、基层党组织和党员联系服务群众工作体系、基层党组织宣传教育群众工作体系、党领导的基层民主自治工作体系、基层和谐稳定工作体系、基层党建工作保障体系、党建工作考核评价工作体系。通过“星级党组织”创建，不断提升党建工作的科学化水平，全面推进全县各级基层党组织转型升级和功能拓展。“星级党组织”创建是按照“五个基本”的内容和要求，结合秭归的实际情况制定全年创建工作考核评分细则，实行百分制量化考核，每一项考评结果达到90 分（含90 分）以上的授予一颗星，五项考评结果均达到90 分（含90 分）以上的评为“五星级党组织”。茅坪镇地处秭归县城所在地，全
11、镇社会秩序稳定，社会事业发展迅速，先后被评为国家卫生城、全国体育工作先进乡镇，镇党委两次被评为省级“五好乡镇党委”。近年来，茅坪镇以深入开展创先争优活动为总揽，始终把加强基层组织建设作为创先争优活动的重要内容，以“五个基本”建设为抓手，在全镇村（社区）党组织中掀起争创“五星级”党组织热潮，实现了强基固本的目标，激发了该镇基层党组织的活力。茅坪镇创建基层“五星级”服务型党组织的突出成效：首先，理顺了基层党组织机构设置。随着农村经济结构战略性调整，农村城镇化水平不断提高，各类农村新经济组织层出不穷，原有基层党组织机构设置模式已不适应新形势下农村经济社会发展。茅坪镇以“五星级”服务型党组织创建工作为
12、契机，成立了镇直单位联合支部，涵盖7 个镇直单位，推动镇直单位统一协同服务。统建非公企业、离退休干部联合支部，组建镇直“联合兵团”。在陈家坝等村新建城乡功能支部，开展党员分类管理。3 个社区推行“网格党建”，方便居民群众。围绕“幸福村落”创建，成立村落党小组，畅通一线“毛细血管”。党组织机构设置的调整进一步积极整合农村发展资源，适应了农村经济发展形势，更好地发挥了服务作用。其次，创新了农村基层党组织服务模式。创优组织服务机制，积极构筑服务平台。茅坪镇投入472万元改造升级镇村便民服务中心，改善了硬件环境设施，全面优化服务方式，初步实现了群众服务的全覆盖。推动村落服务。全镇18 个村204 个“
13、村落”，村落理事会带领村落群众开展自我服务，取得了较好成效，2013 年以村落为单位兴办公益性实事468 件。制定工作督察、干部问责、目标倒逼三大机制，确保工作落实；组织办对各基层组织实行“菜单式”指导，促进党建工作规范化。每月召开一次基层党组织书记会议，开展工作督导。认真组织党代表“五个一”即访谈一名基层党组织书记、召开一次座谈会、开展一次党员群众走访、向党组织反馈一次情况、办一件实事）活动，为开展第二批党的群众路线教育活动掌握详实民情。再次，转变了工作方式和工作作风。实现了服务网络化。坚持“以人为本、服务民生”的工作理念，通过全力打造“便民、高效、快捷”的便民服务新平台，通过实行集中代办服
14、务，坚持集中办公、日常值班、柜台式服务等方式，形成以镇便民服务中心为核心、以村级便民服务中心为基础的立体式、全方位、多角度的两级便民服务一体化格局，促进服务工作更加高效便捷。促进了服务规范化。加强制度建设，以规章约束行为，以制度规范引领服务规范，全面推行挂牌上岗制、限时办理制、服务承诺制、责任追究机制等服务群众工作制度，不断完善工作流程、工作规则和行为规范，将制度建设贯穿于服务的各个环节，从而使服务行为得到进一步规范，遏制了履行职责、行使职权中的随意性。突显了服务主动化。在创建过程中，各级党组织不断加强队伍建设，坚持不懈地开展政治思想教育、党风廉政教育和业务知识培训，把提高服务水平作为服务发展
15、的重要保障来抓，进一步牢固树立了权力就是服务的思想，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，有效改变了“门难进、脸难看、话难听、事难办”等不良现象。最后，增强了基层党组织的凝聚力和战斗力。镇村级党组织依托党员群众服务中心规范设置“便民服务、说事议事、文化娱乐、商务流通、医疗卫生”等五大中心，充分运用集体经济发展成果，以基层组织为主体，面向党员提供“强化党务、规范村务、拓展商务、优化服务、协调事务”在内的各项服务，让群众切身感受到党员干部在身边，基层组织起作用。建东、中坝子等村利用党员群众服务中心，将城市才有的综合超市、放心药店、健身器材、茶叶加工厂等引入中心，群众一家一户干不了的公益服
16、务、生产生活离不开的日常服务都能够得到满足，基层组织的凝聚力不断增强，机能活血，强化功能发挥组织作用。三、经验与启示茅坪镇开展“五星级”党组织创建的实践，探索出了一条加强基层党组织建设、推动服务群众工作的新路子，在践行宗旨、夯实基础、激发活力、促进发展等各个方面都取得了积极成效。这种创新基层党组织服务功能转型的实践成果，对其他地区的基层党建工作具有较强的示范作用和方法论意义，也给我们带来了诸多启示。第一，增强服务意识，创新服务群众的工作理念。构建区域性大党建服务格局，通过搭建“村民委员会村民小组村落”三级架构实施村务管理；通过建设镇便民服务中心和村级党员群众服务中心，整合党建资源、行政资源以及社会资源，完善体制机制，创新服务载体，提高基层组织整合度和服务效率、水平，由过去单一层级、平面式管理转向多层级、立体式转
