走向社会权利导向的社会管理体制 现代社会管理是控制与服务有机结合的过程，这一过程不仅是对社会成员的控制，还是通过组织化的方式对个体社会权利的保障和实现家庭、不同形式的社群、社会组织、国家等具体组织构成了社会管理的主体，实现了社会的组织化，也以不同方式实现了个体作为其成员的权利然而，这些组织化实体在功能和覆盖范围上是有等级的，国家是其中功能最完备，覆盖范围最广的组织，是社会管理的核心主体在现代社会，市场经济、主权国家、公民社会形成了社会管理的基本结构社会管理在一般意义上说就是三者在实现社会控制，维护社会权利，解决社会问题过程中形成的互动关系中国的社会管理体制建设，是在市场化、工业化、城市化、全球化这样的多重社会转型背景下推进的社会管理体制首要面对的是这些转型对社会个体、社会组织以及整个社会带来的冲击以及负面影响，要维护社会的团结与和谐，并为个人的平等发展提供制度化条件维护社会权利自然是社会管理体制建设遵循的核心价值，而消除现有的阻碍社会权利公平实现的体制机制，建立有利于社会权利发展的制度环境，实现社会的再组织化应该成为中国社会建设的重点一 社会管理与社会治理要实现秩序，就需要管理。
社会秩序的形成也需要管理的存在从广义上说，经济领域、政治领域、文化领域的管理都可以被称作“对社会的管理”但是，如果把社会领域与经济领域、政治领域、文化领域等并列看待，作为社会系统中的子系统，那么就需要界定一下狭义的“社会管理”[1]这里的社会领域指的是个人、家庭、种族以及各类社会组织（共同体）在经济领域、政治领域、文化领域之外所处的地位，所从事的活动以及在活动中形成的交往关系、交往空间和交往话语等的集合在国家—公民社会—市场这个三分法的结构中，社会领域几乎是与公民社会重合的，但不是后者专属的领域根据国内学者的研究，目前国内谈论的“社会管理”在西方话语中并没有完全对应的概念西方社会所说的社会管理并不必然是政府的社会管理，公共部门、私营部门，乃至第三部门都可以进行有效的社会管理[2]在中国，对社会管理的理解带有强烈的“国家（或政府）中心论”色彩显然，这种理解有其观念和制度方面的支撑在观念上，社会被认为是“需要管理”和“可以管理”的；在制度上，国家改造了社会，并且正在创建新的公民社会从制度生产过程来看，社会是后于国家成长出来的国家设定了社会的地理边界，并且划定了社会活动的合法性边界对于国家来说，社会管理就是把社会有效地组织起来，控制国家与社会以及社会内部的冲突。
这种背景直接影响着中国学者对社会管理的定义许多定义都直接或间接把社会管理等同于“政府的社会管理”比如社会学者李培林就把社会管理定义为，“政府运用法律、法规、政策直接或间接地对社会发展不同领域和各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”[3]在社会主体多元化和社会自主管理的背景下，政府并非社会管理的唯一主体，尽管它是最具权威性和制度化的主体除了政府之外，社会管理必然需要其他社会主体参与因此，社会管理应该是政府或国家主导，多主体参与的从这个意义上说，社会管理带有明显的“治理”色彩如果要对政府主导的社会管理体制进行改革的话，那么实现其“治理化”就是改革的重点之一近年来，随着“治理”理论在中国的引入，[4]对社会管理“治理化”的认识日益清晰，并且成为官方和学界的共识所谓社会管理的“治理化”有两层含义一是社会管理的主体除了政府或国家外，还包括各类社会组织以及公民个人；二是社会管理不仅包含政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，更包括政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理时任民政部部长李学举在一篇文章中就把社会管理定义为，“主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。
[5]这种认识也被写进了党的文件中2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并强调社会管理也是服务，要“在服务中实施管理，在管理中体现服务”[6]在国内一直倡导“治理”理念的何增科教授及其团队则用“民间组织”替代了官方所说的“社会组织”，把社会管理定义为“政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”[7]然而，多元参与只是社会管理“治理化”所依托的体制机制，而实现“社会权利”才是社会治理的价值归宿或最终目标显然，现有的许多定义都忽视了这点，只强调了社会管理是多主体参与的过程，忽视了社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利，即个体在社会中享有的基本的生存权和发展权因此，在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化但是，后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为条件所谓的社会建设，就是社会权利的实践化与社会组织化、结构化的互动过程。
二 社会权利与社会治理作为社会管理和社会建设的核心价值，社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本权利资格虽然这个概念是一个现代产物，但是在每个传统社会中都有对社会成员基本权利资格的规定在中国，社会权利的思想可以追溯到儒家经典比如孔子说，“人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”；孟子讲，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼尽管每个社会对于社会成员的基本权利资格都有各自的规定，但是只要成为社会的成员，就要享受社会权利现代意义的社会权利，是由英国人马歇尔第一次系统论述的[8]他在《公民权与社会阶级》这篇由演讲汇总而成的文章中，根据英国的社会历史经验，讨论了公民权这个概念及其历史发展路径在他看来，公民权包括三个基本维度，即民事权（civil rights）[9]、政治权（political rights）、社会权（social rights）民事因素由个人自由所必需的各种权利组成：包括人身自由，言论、思想和信仰自由，占有财产和签署有效契约的权利以及寻求正义的权利……与民事权最直接相关的机构是法院政治的要素，我指的是作为政治权威机构的成员或此种机构成员的选举者参与行使政治权力的权利，与其相对应的机构是国会和地方政府的参议会。
至于社会的要素，我指的是从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，与之最密切相关的机构是教育系统和社会服务[10]马歇尔认为，在英国，公民权的三个要素并非同时出现的，而是经历了“浪潮式”的发展过程，民事权主要发展于18世纪，政治权对应于19世纪，社会权则对应于20世纪比较而言，在三种权利中，社会权利出现的最晚，发展过程也最复杂在20世纪之前，社会权是与公民权地位相分离的，社会权并没有成为公民权的组成部分，其直接表现是社会权原则被公开否定，如《济贫法》、斯宾汉姆兰体系等虽然提供了现代意义上的社会权利所包含的服务，但主要将其看作一种救济，并且享有这种救济要以放弃公民权为前提直到19世纪末期，随着公共基础教育的发展，社会权获得复兴并重新嵌入到公民权结构中德国《魏玛宪法》颁布后，马歇尔据此将社会权利归纳为四个方面：一是最基本的经济福利与安全；二是完全享有社会遗产；三是普遍标准的市民生活与文明条件；四是年金保险，保障健康生活[11]马歇尔对社会权利的考察和分析，虽然是建立在英国经验基础上的，并且与西欧各国的发展历史并不吻合（部分西方国家引入选举和福利计划的时间见表11-1），但是对于我们理解社会权利的一般发展过程以及社会管理仍具有启发意义。
表11-1 部分西方国家引入选举和福利计划的时间单位：年国家成年男子普选全民普选工伤健康养老金失业奥地利190719181887188819271920比利时191919481971194419241944丹麦18491915191619331922—芬兰1919（共产主义者除外）1944189519631922—法国184819461946193019371967德国1849（有财产限制）19461884188318891927意大利1919（有限制）19461898192819191919荷兰191719191901192919131949挪威189819131894190919361938瑞典19181918191619531913—英国1918（30岁以上的全部男女公民）19281946191119251911数据来源：张夏准：《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》，肖炼等译，社会科学文献出版社，2007，第121～122页；〔美〕唐纳德萨松：《欧洲社会主义百年史》（上），姜辉等译，社会科学文献出版社，2007，第161页表11-1 部分西方国家引入选举和福利计划的时间第一，社会权利是社会成员分享社会发展成果和拥有文明生活条件的基本权利资格。
但个体享受的社会权利，不同于个体的自由，是必须在社会中才能实现的权利因此社会权利在本质上不是占有，而是分享；不仅是获得社会利益，还是对整个社会的责任要保证一个社会的存续，就必须使社会的每个组成成员都享有基本的共同权利，这样才能使社会成员之间有相互交往与合作的基本制度条件，也能使全体社会成员对整个社会形成基本的共识更重要的是，社会内部的分化越剧烈，就越需要这些基本的共同权利，以缓和可能出现的冲突与矛盾第二，社会权利是在一定的经济发展水平上形成的马歇尔提及的公共教育、医疗保健以及充分就业是市场经济条件下的社会需要，而且也只有在现代经济发展水平下才能够得到实现，成为全体社会成员可以享受到的普遍权利更为重要的是，社会权利的提出，是对市场力量的抗衡这一点在考斯塔艾斯平—安德森那里得到了充分论述他对三种福利资本主义的分析就是从社会权利出发的，三种不同的模式表明了社会权利实现和保障的三种不同制度结构在他看来，社会权利是“‘非商品化’的容纳能力”判断社会权利的标准是，它在多大程度上允许人们依靠纯粹市场力量之外的力量去改善其生活水准在这个意义上，社会权利削弱了公民作为“商品”的地位[12]第三，社会权利的实现需要一定的制度条件。
福利国家制度就是围绕社会权利的实现而形成的一套制度尽管对于福利国家有着不同的定义，但一般的看法是，福利国家就是对于公民的一些基本的、最低限度的福利富有保障责任的国家[13]国家不仅赋予社会成员一定的权利，还要处理要与市场与家庭之间的关系而正是在处理这些关系的过程中，社会权利不再只是个人的权利，而成为具有“社会意义”的权利，即社会权利是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展的过程的一种“生产性投资”[14]第四，与公民权的其他组成要素相比，社会权利的实现过程更为复杂这有两个根本原因，一是社会权利的实现是通过社会福利、社会服务来体现的，所以必须具备一定的物质条件；二是社会权利的实现涉及社会各阶层关系的调整以及国家、家庭、企业、社会各类组织的功能调整，是社会利益和社会责任重新分配的过程第二次世界大战结束后，《世界人权宣言》以下简称《宣言》的发表使“社会权利”概念在世界范围内得到承认。