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1、 走向法治40年中的公民结社 导读：改革开放40年来，我国公民结社权利逐渐得到认可并获得长足发展。在特定的历史背景下，公民结社呈现出若干基本特点，其中通过行政管理实现公民结社权利成为其特点之一。引言管窥历史，从1949年到1976年，我国几乎不存在公民结社现象。虽然数据显示，“到1965年，全国性社会团体由解放初期的44个增长到近100个；地方性社会团体发展到6000多个”，1但质言之，无论当时的全国性团体还是地方性团体，均是政府基于特定因素考量（例如方便对外交流、对外贸易等）而主动建构的结果。1987年，公民结社乘着改革开放的春风，如雨后春笋般得以蓬勃发展。公民结社的迅猛发展是改革开放以来最
2、引人瞩目的社会现象之一。截至2016年底，全国民间组织有74.9万个，其中，社会团体33.5万个，民间非企业单位35.9万个，基金会5523个。2我国民间组织3或说社会组织大体有两种形式：依法登记的社会组织和未依法登记的社会组织。其中，依法登记又可分为民政部门登记和工商部门登记两种，前文的统计数据来自于民政部门，在工商部门登记的主要以外国NGO为主。未经依法登记的社会组织也大体分为两类：一类是政策或法律规定免于登记的社会组织，4共 22家，如中国人民对外友好协会机关等；5一类是因各种原因未能登记注册的社会组织，主要以农村民间组织和城市网上组织为代表。虽然后者本身的规模总体不大、人员不多，但组织
3、总数众多、人员总数庞大。早在2004年前后，就有学者考察认为这类组织已经超过八百万家。6改革开放40年，也是我国公民结社权发展的40年。管窥40年发展历程，其中既有成功经验，也有失败教训。为了更能好地促进我国结社权的发展，有必要总结我国公民结社权利实现的基本特点。一 研究现状20世纪90年代初期，国内学者开始关注民间组织。7笔者将相关研究分为两个阶段。第一阶段，从20世纪90年代到世纪之交时期，研究成果比较密集出现。一方面研究成果比较多8；另一方面大致形成了一些研究方法和基本观点。例如，出现了被王名定义为“基于实证的个案研究或观察研究”方法，其基本特点就是，选定某一地区的社团或某一社团组织进行
4、实证调研，在此基础上进行一定的理论分析和概括。9当然，随着研究的深入，也形成了一些学术观点。例如，有学者提出了中国社团具有“官民二重性”的问题，有学者提出了中国某些社团尽管与法律规定不一致，但仍然能够正常存在的理由和制度背景，有学者提出了“行政吸纳社会”的命题，还有学者提出了中国民间组织三条发展途径，等等。10随着法学研究团队的加入，人们不仅开始了解民间组织的发展其实体现了我国宪法规定的公民结社权利，而且人们对于相关条例和法律条文的理解也不断加深，这对于保持相关条例和法律条文的内在逻辑一致性也有很大帮助。第二阶段，从世纪之交到现在。进入20世纪以来，研究社会组织问题的团队日益扩大，除了社会科学
5、院相关专业的研究所之外，还有清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、上海交通大学、浙江大学、中山大学、华北电力大学等大学的研究人员，在此不一一列举。随着研究人员的逐渐增加，研究的领域也日益广泛细致，相关主题的出版物和专业的研究期刊11也越来越多。进入20世纪以来，相关研究开始关注起具体问题的变化。与前一阶段较为关注理论问题有所不同，郁建兴、周俊在总结学界针对民间组织的研究时指出，第二阶段的特点是转入范例研究，涌现了大量针对个案（尤其是NGO）的经验研究。12值得注意的是，国内研究的这一转向与海外的动向几乎一致。有学者发现，几乎同一时期，海外的中国NGO研究也从针对国家和社会关系的“结构
6、论争”转向了“行动分析”。13二 公民结社权1982年宪法第35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。宪法在我国具有根本法的地位，宪法规定或赋予公民之权利为基本权利。基本权利是公民之所以为公民的重要特质之一，是公民依法享有的基本自由。从规范角度来看，按照社会团体登记管理条例（2016年2月6日国务院第666号令，即根据国务院关于修改部分行政法规的决定修订）第2条规定，14公民结社需包含以下要素。第一，公民自愿组织。无论是强迫或者引诱他人加入某组织均不属于条例意义上的公民结社。同时，公民自愿结社还包括了公民自愿退出社会团体的自由。第二，公民自愿组织开展活动有四个限
7、制性条件。其一，结社的目的是为了实现会员的共同意愿。荷兰学者范德普劳格认为，人们的结社可以“追求任何不违反公共利益的目的”。15所谓会员的共同意愿既可以是公益的，也可以是互益的。其二，按照制定的章程开展活动，没有章程的临时聚会不构成公民结社。其三，不以营利为目的。公民要开展营利性活动，可以组织公司，不属于结社权范畴。其四，公民结社要求具备特定的组织形式。以学术性社团为例，其要有具体的地址、法人代表、会员代表大会、理事会等。公民的结社不仅包括成立和加入社会组织的自由，还包括以组织名义开展活动的自由。德国学者托姆夏特认为，“一个社团应该是预先认真考虑建立一个组织性的结构，而不只是把所有的创建者聚在
8、一起”。16第三，公民结社自由受法律的规范和约束。由于公民结社权属于宪法上的基本权利，因而对结社自由的限制必须由法律来规定。从世界范围来看，对公民的结社自由进行法律上的限制是世界通例。17例如，法律规定不得成立秘密组织，军人不得组织团体，等等。这里的法律是广义的法律，既包括全国人民代表大会制定的法律，也包括法规或条例。在英国，法院在一个关于结社自由判例中认为，“法律不仅包括成文法也包括不成文法，尤其是像判例法那样发展的规则和原则。还包括比法令低一级的条例”。18三 发展过程和分期19新中国成立以后，党和政府很早就注意到民间组织问题。1950年，国务院颁布了社会团体登记暂行办法，1951年又制定
9、了实施细则；截止到1965年，全国性社团将近有100家，地方性社团大致有6000多家；201966年“文化大革命”的爆发中断了民间组织的正常发展；1976年粉粹“四人帮”之后，中国的民间组织再次迅猛发展起来。1.第一阶段：19781989年，民间组织出现和发展时期1977年底，人民日报刊登文章，介绍了日前刚恢复活动的中国科学技术协会在天津召开中国动物学会等五家学会的学术讨论会，标志着“文化大革命”结束后中国学术性社团活动的开始。211978年成立了中国环境科学学会。党的十一届三中全会决议特别指出，对于农民，“在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”22自那之后，党的改
10、革开放政策激发了人们解放思想的勇气和干劲，推动着人们积极投身到改革开放的伟大事业之中。1982年，经中共中央书记处批准，由康克清任首任主席的宋庆龄基金会成立。1984年3月，国务院批准成立了由邓朴方担任理事长的中国残疾人福利基金会。1987年，成立了由邓颖超担任首任会长的中国人口福利基金会。这个阶段，各种民间组织不断涌现，黄浩明发现，从1981年到1987年短短的六年时间，就成立了26家基金会，并且几乎所有的基金会都有国家领导人的发起和参与。23与此同时，几乎各个部门和单位都开始成立了自己的协会、社团等机构。一方面，按照贾西津的认识，这是政府职能转移的需要。24在政府机构改革过程中，原来政府承
11、担的某些职能已经不再适宜由政府继续承担了。为此，多数政府部门都开始成立了民间组织来承接政府的某些职能。这些民间组织包括行业协会、服务中心以及各种实体性机构。另一方面，这类由政府部门出面组织的民间组织也便于安排自己部门的人员。随着单位人事制度及体制改革的进行，如何安排好离退休人员和减编人员既越来越重要，也越来越难处理。随着这类民间组织的成立，多少缓解了这方面的巨大压力。另外，其他各地、各类社会组织就更多了。与前述民间组织相比，这些才是真正的“民间的组织”，它们大多（单个组织的）人数不多，宗旨单一，活动范围有限，但是在全国数量极其巨大。这些民间组织愿意帮助政府做事，但是与各级政府并没有直接的上下级
12、关系。此外，它们的突出特点就是创办人大都不安于现状、勇于挑战，充满了“只争朝夕、报效祖国”的强烈社会责任感，25愿意为国家和社会贡献自己的一份力量。面对这一波史无前例、来势汹涌，且上下结合的社会组织成立高潮，最初是几乎每一个政府部门都有权审批民间组织的成立，但与此同时，政府开始规范化去处理，1981年2月，中共中央、国务院联合发出关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示。1989年10月，国务院颁布了社会团体登记管理条例。对于社会团体或者民间组织来说，这一条例有重要意义。第一，这是改革开放以来，国家针对社会团体的第一个行政法规，基本上结束了改革开放以来将近十年之久的无法可依的局面。根据陈金罗先
13、生的回忆，在社会团体登记管理条例颁布之后，民政部成立了社团司，并由其负责。26到1998年，社团司又改名为民间组织管理局。第二，这一条例正式确认了国家对社会团体的管理基本方针，即“双重管理”体制。所谓“双重管理”是指社会团体在合法登记之前，先要找到一个业务主管单位。经业务主管单位同意后，社会团体才可以到民政部门登记注册。李勇进一步解释说，所谓“双重管理”不仅仅意味着登记中的“双重管理”，而且是“不论是成立登记，还是日常管理，民间组织要同时接受两个部门的共同管理”。27从1989年开始，这个“双重管理”体制一直延续到今天，随着这一体制种种弊病不断显现，2013年12月5日，当时的民政部长李立国宣
14、布，实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城市社区服务类这四类社会组织的直接登记。不过，“直接登记”在实际执行中也还有不少问题，值得认真研究。282017年5月5日，民政部、中宣部、中组部、外交部、公安部、财政部、人社部、国家新闻出版广电总局、国家统计局联合印发关于社会智库健康发展的若干意见（以下简称意见）。意见指出，“对社会智库实行分类登记、双重管理、综合监管，坚持扶持和规范并重，引导社会智库发挥正能量”。第三，以这个条例为标志，政府又开始了针对社会团体的清理整顿和重新登记，本文后面详述。2.第二阶段：19892000年，政策与法律管理阶段20世纪90年代，中国的民间组织有很大的发展。同时
15、，从世界范围看，这个时期也是“全球结社浪潮的兴起”29时期。因此可以说，中国民间组织的发展也呼应了国际结社的浪潮。在这11年里，注册登记成立社会团体似乎并不困难。按照社会组织“自然之友”总干事梁从诫的回忆，这个组织的成立“带有一定的偶然性”。其大致过程是：几个人在一起商量，有人建议说是否可以考虑成立一个类似绿色和平那样的中国民间环保团体。经过努力，1994年，经主管部门批准，在民政部登记成立了中国第一个民间环保组织自然之友。30在20世纪90年代，对于我国民间组织发展有重大意义的事件就是1995年在我国召开的“95非政府组织妇女论坛”。31论坛的组织方式、代表的发言内容、代表之间不同意见的沟通方式等对中国的民间组织都有很大的启发作用。随着民间组织的不断发展，党和政府开始逐步强化对民间组织的管理工作，不断下发政策文件，引导和规范民间组织的发展方向和途径。具体来说，大概有以下三步策略。第一步，切割党政机关干部与民间组织的个人联系。1994年，国务院办公厅下发关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知。1998年，中共中央办公厅和民政部均发文批准关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导的通知。第二步，加强党组织与民间组织的联系。具体说，就是首先明确党组织在民间组织中的存在，然后是加强党组织在民间组织中的作用。1999年11月，中共
