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1、 上海法治建设状况与展望 2015年是全面深化改革的关键一年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。上海市继续以法治上海三年行动计划（2014-2016）（以下简称三年行动计划）为重要抓手，以把上海建设成法治完善的现代化国际大都市为目标，全面推进人大立法、法治政府建设、司法体制改革和依法治市工作，努力继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。一 人大工作依法有序推进回顾2015年，上海市人大常委会根据上海市十四届人大三次会议确定的任务，在过去的一年共召开9次常委会会议，审议18件法规草案，表决通过了其中的15件，听取和审议“一府两院”6项专项工作报告，检查5部法
2、律法规实施情况，加强了计划预算的监督和规范性文件的备案审查，任免国家机关工作人员506人次。可以说，上海市人大常委会在中共上海市委的领导下，做到了依法积极履职，同时聚焦重点、反映民意，完成了各项既定任务，为上海当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者提供了有力的民主法制保障。上海市人大及其常委会的工作开展主要围绕人大立法工作、监督工作、依法行使重大事项决定权、服务保障人大代表履职和自身建设等五大方面展开，在肯定上海市人大及其常委会在过去一年工作中取得较好成效的同时，也应该看到人大工作在以上几方面还存在一些亟待进一步改善的地方。（一）人大立法工作回顾总结1.稳步推进落实立法计划立法职能是地方人大最
3、重要的职责之一，立法法修改后，对地方立法提出了更高的要求。总结上海市人大常委会过去一年的立法工作，有两个特点：一是更加注重发挥人大在立法中的主导作用，积极推进落实立法规划，着力提高立法质量，改进立法工作；二是立法工作聚焦重点，反映民意，在立法工作中更加重视立法调研，更加重视扩大社会参与面，坚持立法与改革决策相衔接的立法导向，使地方立法更加体现了人民意志，更好地促进了经济社会发展，更加体现了法治的积极作用。（1）加强重点领域立法，发挥立法保障作用。围绕经济发展、群众权益、城市文明、权力运行这几大重点领域，上海市人大常委会以推动立法计划实施和服务经济社会发展大局为背景，做了大量实际工作。首先，开展
4、立法工作促进经济转型发展。例如，起草和审议了推进国际航运中心建设条例，就海运领域创新、国际航空枢纽港建设、吸引高端航运人才等做出了具体规定；出台了供用电条例，制定了差别电价制度，明确中止供电不得适用于居民，明确格式合同不得增加居民义务，以更好维护供用电各方权益以及更好促进产业转型和节能减排。其次，开展立法工作保障群众合法权益。例如，加快推动老年人权益保障条例（草案）的审议和表决，就老年人关心的社区养老、医疗服务、家庭赡养、维权途径等问题做出了相应规定，为让上海市日益增多的老年人更好分享经济社会发展成果创造了条件；制定出台了台湾同胞投资权益保护规定，按照平等、公正、透明原则，对台胞关注的投资、就
5、医、子女就学、社会保障等权益保护做出了规定，对加强沪台经贸交往、服务两岸关系和平发展大局起到了积极作用。再次，开展立法工作促进城市文明进步。例如，出台了非物质文化遗产保护条例，推动烟花爆竹安全管理条例的修改，起草并通过了禁毒条例。就非遗文化的认定保存、烟花爆竹的管理、全面禁毒宣传教育等做出创制性规定。还就上海土地资源紧张、市民对绿色期待强烈的问题，专门修改了绿化条例，来推广立体绿化，改善城市人居环境。最后，开展立法工作规范权力运行。紧密结合上海实际，起草并通过了预防职务犯罪工作若干规定，在收费和罚没款管理、政府采购和购买服务、国有资产管理等九个重点领域做出防范规定。修改了城市管理行政执法条例，
6、赋予乡镇政府城市管理执法主体资格，强化公安对城管执法的保障，充实了基层执法力量。采用集约方式，一揽子修改了建设工程材料管理条例环境保护条例等20件法规涉及的行政审批规定，推动政府加快提升事中事后监管水平。（2）更加注重立法调研，服务上海建设大局。开展专项立法调研，对提高立法质量、改善立法工作具有现实意义。立足上海，服务上海，上海市人大常委会在过去一年更加注重发挥立法调研在立法工作中的积极作用，开展了以下四项立法调研。一是组织开展了自贸试验区建设发展的后续立法建议立法调研。自贸区改革是上海重点改革事项，保障自贸区改革得到有力的立法支持则是上海市人大及其常委会的重点立法工作。二是组织开展了建设具有
7、全球影响力的科技创新中心立法调研。将上海建设成全球领先的科创中心是一个系统庞大的工程，离不开上海市人大及其常委会的立法支持。此次调研的内容包括：评估了现行7件科技法规实施情况，主动向25家部门征集立法需求，在了解现有法治情况的基础上，提出了分阶段制定创业投资、科学普及、科技中介、专利保护等立法安排。三是组织开展了上海市社会信用体系建设立法调研。上海市社会信用体系的建设需要法治的同步支持，为此上海市人大常委会在专项监督的基础上，牵头启动了相关立法调研和起草工作，围绕代表和社会关切的诚信建设中的难点问题，对隐私保护和公益需要、社会共享和市场应用、失信担责和联动惩戒等法律关系进行了调查研究。四是开展
8、了街道办事处、村委会、居委会建设立法调研。为落实中共上海市委“1+6”文件精神，统筹推进基层组织立法进程，围绕基层组织治理难题深入调研，形成了街道办事处条例的修订草案，提出了村委会组织法实施办法的修订建议和居委会组织法实施办法制度建设的建议。此外值得一提的是，上海市人大常委会还开展了三项专项调研，包括有“十三五”及更长时期重点领域立法需求专项调研、人民代表大会制度宣传教育专项调研、人大协商相关问题专项调研。市人大各专门委员会分别开展了街道办事处条例修订调研、居委会组织法实施办法实行情况调研、住宅物业管理规定修订调研、环境保护条例修订调研、食用农产品质量安全条例立法调研、市级预算审查监督规定修订
9、调研等六项立法调研；同时还协助配合全国人大开展了电子商务法立法调研、循环经济促进法修订调研、证券法修订调研、慈善法立法调研、教育领域相关法律立法调研、法院组织法和检察院组织法修订调研等七项调研。通过众多的调研活动，了解一线的法制需求，是上海市人大工作值得称赞的地方。（3）创新立法工作机制，推进立法进步。不断推动工作机制的完善创新，是改进立法工作的必然要求。此次立法法修改后，上海市人大通过修改上海市制定地方性法规条例和加强民主立法、加强立法工作组织协调等规定，同时建立立法滚动推进机制、健全法规起草机制、改进法规审议机制、改进法规草案公开征求意见制度、健全代表全程参与立法工作的机制、改进立法调研制
10、度、健全向区县人大征询意见的机制，以推进立法进步。2.人大立法工作关注重点过去一年人大立法工作最主要的亮点包括更加注重发挥人大在立法中的主导作用，以及制定出台了上海市制定地方性法规条例。（1）发挥人大在立法中的主导作用。上海市第十四届人大及其常委会自产生以来，总结了以往历届人大及其常委会立法工作的经验，对发挥上海三级人大的联动作用，以及发挥地方人大在立法工作中的主导作用、加强立法工作组织协调等工作，进行了积极的创新探索与实践。首先，加强了对立法决策的主导，包括：加强对城市生态环境治理、城市管理顽症治理的立法；把加强重点领域立法放在优先位置，保障重大改革措施的推进；加强对立法规划编制、立法计划制
11、订、实施工作的主导；推动政府职能转变，进行法规“一揽子”清理工作。其次，改进了法规起草机制。法规起草是立法的基础阶段工作，把握法规起草环节的主导方向，通过找准立法切入点、做好制度设计，及时了解和掌握立法过程中的重大法律问题和相应制度设计，提高法规的质量。再次，加强了对审议环节的主导。注重在审议阶段发挥主导作用，是提高立法质量的关键。据统计，在社会广为关注的中国（上海）自由贸易试验区条例的立法审议过程中，上海市人大常委会在广泛听取各方面意见的基础上，仅在条例初审阶段，就对草案60条中的57条做了修改，修改率达到95%。最后，更加重视发挥人大代表主体作用。比如，在制订2015年立法计划的工作过程中
12、，上海市人大常委会法工委组织召开了7次立项联合论证会，对内务司法领域、教科文卫领域、城建环保领域、农业与农村领域等申报的正式项目进行了立项联合论证，共计有67人次的市人大代表参加了论证会。（2）制定出台了上海市制定地方性法规条例。上海市制定地方性法规条例之所以值得关注，在于这部法规为地方立法进行了明确的制度设计。同时也可以说是上海市人大常委会贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，对接新修改的立法法所做的一次立法尝试。这部法规的出台势必将在提高立法质量、完善科学立法民主立法实践、发挥立法引领和推动作用等方面起着巨大作用。上海市制定地方性法规条例具有的以下几方面创新亮点值得重点关注。一是争
13、议条款提请单独表决。争议条款在立法过程中客观存在，往往导致立法形成僵局。比如上海市消费者权益保护条例修订过程中消费者代表和商家代表“针尖对麦芒”，争论一直持续到表决阶段。当时，立法者很纠结，双方的道理似乎都很充分，人大代表们对法规表决稿的其他条款没意见，但因为争议的“某一条”陷入了僵局。而此次上海市制定地方性法规条例设立了“单独表决制度”地方性法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议根据常委会会议审议情况，可以决定将个别争议较大的重要条款提请常委会会议单独表决。根据单独表决情况，主任会议可以决定其是否交付表决。二是改进地方性法规起草机制。此次立法加强和改进了地方性法规起草机制，规定地方性法
14、规由有关方面起草的，常务委员会工作机构提前参与法规草案起草工作，涉及综合性、全局性、基础性的以及其他地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。三是拓宽公民有序参与途径。为保障公民参与权利，立法听证、论证、法规草案等公开征求意见等立法流程将会进行明确规范。上海市制定地方性法规条例特别提出：地方性法规有关问题存在重大意见分歧，或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会；听证情况要向常委会报告。此外，若地方性法规有关问题在部门间争议较大，可以引入第三方评估，充分听取各方意见。此次立法还增加了“打包”修改规定，即对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改
15、，一并提出地方性法规案，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。（二）人大监督工作回顾总结1.依法积极履行监督职能监督职能是人大工作的重要职责，也是评价人大工作质量的重要指标。在过去一年，上海市人大常委会听取和审议专项工作报告7项；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行和审计工作报告9项；开展法律法规实施情况的检查5项；开展规范性文件备案审查4项；各委员会层面开展的跟踪监督和监督调研9项；协助配合全国人大开展的执法检查和跟踪监督3项。通过这些实实在在的举措深入基层调研、强化督促整改，对改革发展、安全保障、城市管理、预算执行中的重大问题开展监督，并在监督和支持“一府两院”依法行政和公正司法等方面取得了实效。简单概括如下。（1）对改革发展事项开展监督。司法改革是中央交给上海的重大政治任务，为支持司法改革在上海全面推开，上海市人大常委会在2015年开展了上海市司法改革试点情况专项监督，面对面听取240多位司法工作人员的意见，同时征集了近200位市人大代表建议，对落实司法责任制、人员分类管理、法官和检察官遴选入额、保障司法人员的独立地位起到了促进作用。（2）对城市和社会发展状况开展监督。以编制新一轮城市总体规划为契机，开展城乡规划条例执法检查，针对农村地区规划编制相对薄弱、地下空间规划比较欠缺等问题提出了改进要求，要求新规划编制要紧扣城市功能定位
