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1、 立案阶段委托调解制度存在的问题及解决对策以北京法院立案阶段委托调解实践为分析样本 引言进入21世纪之后，在改革不断深入、社会加剧变迁、经济快速发展的社会大背景下，群众的司法需求急剧攀升，“案多人少”成为困扰各地法院的突出问题。特别是在北京、上海等人口密集、工商业发达城市，法院的司法承载力与群众的司法需求之间的矛盾尤为突出，已经成为影响案件审理质量和审判作风的主要原因，制约着审判工作的开展。搭建委托调解平台，借助社会力量化解纠纷，成为各地法院的共同选择。与诉中委托调解相比，立案阶段委托调解在制度设计和运用空间上更具优势，分流化解纠纷的效果更为明显，因此备受关注。立案阶段委托调解是指法院对于起诉
2、至法院的民事案件，在立案前委托由当事人选择或法院指定的组织或个人先行调解的工作机制。经过十余年的探索和实践，各地法院立案阶段委托调解积累了一些经验，取得了一些成效。但因诸多限制尚未消弭，目前立案阶段委托调解制度已然进入“瓶颈”时期，社会各界对于如何推进这项工作产生了困惑。党的十八届三中全会明确提出“创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”的要求，为践行这一要求，构建多元化纠纷解决机制、进一步完善立案阶段委托调解制度既是其应有之义，亦是必然之举。因此，如何突破立案阶段委托调解制度的“瓶颈”，尽快构建起科学、有效的立案阶段委托调解
3、制度成为法院面临的重要课题。本文以北京法院立案阶段委托调解制度的实践为样本，深入剖析当前制约立案阶段委托调解工作开展的因素，提出完善立案阶段委托调解制度的系统设计，以期实现突破。一 制度实践北京法院立案阶段委托调解的运行情况（一）北京法院立案阶段调解工作的探索2005年，北京法院全面启动了诉前调解工作，对委托调解的探索亦同时展开。各院结合区域纠纷的特点和审判的实际需要积极进行探索，朝阳法院建立了诉前调解工作机制，在开展诉前法官调解工作的同时，与司法局、劳动与社会保障局等相关部门搭建了十余个联动调解平台，建立了委托调解机制，引导当事人选择人民调解组织和其他调解组织解决纠纷。东城法院与医疗调解委员
4、会建立委托调解关系，调解解决医患纠纷。海淀法院建立专家特邀调解机制，委托高校法学专家调解婚姻家庭纠纷；与中关村电子市场调解委员会建立委托调解关系，调解涉电子产品纠纷。各院自行开展的立案阶段委托调解为全市法院构建统一的机制积累了经验。2010年起，北京高院提出探索建立人民调解、行业调解、行政调解和协调为主要内容的诉前调解网络的设想，开始在全市法院摸索统一规范的诉前调解机制。首先，开展了“人民调解进立案庭”，在法院立案大厅设置了“人民调解室”，委托人民调解员调解纠纷。该项制度密切了法院与人民调解的衔接，为当事人选择人民调解提供机制上的便利。同时，鼓励各级法院与辖区内人民调解组织增强联系，充分发挥人
5、民调解组织的地缘、人缘优势化解婚姻家庭、相邻关系、物业供暖等纠纷以及一些简单的民事纠纷。接着，2013年11月，结合首都行业性类型化纠纷较为突出、行业调解组织较为发达的特点，北京高院出台北京市高级人民法院关于民事纠纷立案阶段委托调解试点工作的规定（试行），在海淀、朝阳等五家法院开展了立案阶段委托调解试点工作，建立北京市法院特邀调解组织名册，与中国国际贸易促进委员会（中国国际商会）首都调解中心、中国法律咨询中心调解中心、中国互联网协会调解中心、北京仲裁委员会调解中心、北京保险行业保险合同纠纷调解委员会等五家行业调解组织建立立案阶段委托调解机制，以法院为主导，整合、调动行业调解组织力量在立案阶段化
6、解保险纠纷、涉互联网纠纷、知识产权纠纷等专业性较强的类型化纠纷。针对城市建设和产业转型过程中引发的拆迁拆违类、历史遗留性、群体性纠纷成因复杂、涉及问题多，司法介入很难从根本上解决矛盾等困难，北京法院积极在诉前协调相关行政机关化解纠纷，诉前行政调解和协调工作有了一定进展，但尚未形成统一制度。基于此，本文主要研究对象为委托人民调解组织和行业组织进行调解，不包括诉前行政调解与协调。（二）北京法院立案阶段委托调解工作机制及成效北京法院推行的立案阶段委托调解，主要是指对于起诉至法院的民事纠纷，在征得当事人的同意后，法院在立案前委托当事人选择或法院指定的组织或个人先行调解的机制。其主要特点是：委托时间为当
7、事人起诉之后，法院在立案受理之前，属于诉讼程序之前的委托调解；启动条件：一是法院经审查符合本院主管和管辖条件，二是程序启动坚持自愿原则，需经原告或双方当事人同意适用，并需填写立案阶段委托调解申请书委托调解，即该同意须为要式；达成调解协议后，当事人申请确认调解协议效力的，人民法院以确认人民调解协议效力方式出具裁定书予以确认，赋予强制执行效力；人民调解组织等进行调解不向当事人收取费用，部分行业调解组织按照其调解规则向当事人收取调解费用，法院在委托调解前应向当事人特别说明所选择或选定的调解组织是否收费及收费标准。全市法院开展诉前调解及委托调解工作以来，取得了一定的成效：一是收案量大幅上升的趋势得到了
8、遏制，2010年以后还有所下降（见图1）。图1 20082013年北京市法院收案数量这其中既有诉前调解分流化解纠纷的因素（如2013年全市法院诉前化解纠纷46082件），也有某些区域（如海淀、西城、东城等城区）经济社会发展相对平稳，纠纷量变化不大甚至有逐渐减少的因素；二是全市法院对委托调解制度的价值达成了统一的认识，认可发展委托调解是司法发展的一个重要方面；三是人民调解、行业调解、行政调解与协调等三项非诉讼调解与诉讼衔接机制的框架基本形成，搭建了一些委托调解的平台，为进一步加强顶层设计、建立完善的委托调解工作机制奠定了良好的基础；四是初步显现了源头化解的效果：诉前委托调解充分保障调解双方辩论发
9、言，舒缓了当事人之间的对抗情绪，积极促成当事人达成和解，调解协议的自动履行率达到90%，实现了快捷有效低成本化解纠纷，减少了当事人诉累。（三）北京法院立案阶段委托调解工作中面临的问题尽管北京法院开展的委托调解取得了一些成效，但运行情况并不尽如人意。一是法院收案量仍处于高位运行态势，审判压力并未得到根本缓解。诉前调解化解的纠纷中绝大部分为法官调解的案件，借助社会力量化解的纠纷仅占到很少一部分。二是社会和当事人似乎并没有感受到委托调解制度低成本、高效率解决纠纷的优势，通过诉讼程序解决纠纷仍是绝大多数当事人的首选。从理论上讲，非诉讼调解具有成本低、效率高、具有司法保障等优势。在效率方面，调解优于诉讼
10、。诉讼要经过漫长的两审终审，而司法确认程序赋予调解协议强制执行力，使纠纷可以更为快捷的化解。在权利的救济方面，调解优于仲裁。仲裁是一裁终局，选择仲裁就意味着放弃了司法审查，而调解协议司法确认的程序设置，赋予了当事人选择司法审查的权利。在成本方面，通过不收费或低收费，调解的费用支出低于诉讼与仲裁。但委托调解试点法院普遍反映当事人不愿接受委托调解，引导工作难做。三是受托组织满腔热情，但其价值并没有得到当事人和社会的广泛认同，大部分委托调解机制和平台被架空，只有少量的案件进入了委托调解程序，更少量的案件通过委托调解制度得以化解（见表1）。四是一些法院未能真正理解委托调解的主要目的是为当事人提供可供选
11、择的纠纷解决途径，将一些不好审、不好执行的纠纷纳入委托调解，在一定程度上也降低了人们对委托调解的信心，影响了委托调解的效果。表1 2013年立案阶段委托人民调解组织调解情况统计从目前情况看，北京法院立案阶段委托调解所遇到的问题，有的是因委托调解制度自身尚不够完善造成的，属于个性问题，有的系因受司法大环境局限造成的，是当前各地开展委托调解面临的共性问题。在司法ADR已经成为世界性潮流，委托调解制度在各国快速发展，法院委托调解的正当性和合理性已经成为各国共识的大环境下，刨根问底、找寻制约和阻碍立案阶段委托调解工作发展的共性因素，显得极其紧迫和重要。二 制度瓶颈立案阶段委托调解的制约因素通过对北京市
12、法院立案阶段委托调解案件数量的分析可以明显看出，立案阶段委托调解的效果远远不符合预期。造成这一局面的原因是多方面的。（一）制度优势不明显“从本质上讲，利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成了人们行为的内在动力。”1在被赋予解决纠纷途径的选择权的情况下，一个理性的当事人会自觉或者不自觉地运用“成本效益”这个经济学工具对纠纷解决的成本和收益进行一番核算，最终选择一种对于他而言经济合理的纠纷解决方式。就目前情况而言，立案阶段委托调解与诉讼相比，制度优势不明显。其主要原因在于当前当事人通过诉讼途径解决纠纷的成本相对较低、效率相对较高。1.当事人诉讼的
13、经济成本相对较低作为当事人诉讼成本的重要组成部分，我国诉讼费用的收取标准相对较低。2007年施行的诉讼费用交纳办法（以下简称交纳办法）最主要的“亮点”就是大大降低了当事人诉讼费用的负担，使当事人能够以较低的诉讼成本启动诉讼程序，让民众更容易接近法院，充分利用司法途径解决纠纷。从经济学角度分析，诉讼费用的高低，与法院的诉讼案件量成反比，与民众侵权或者违约的可能性亦成反比（因为诉讼费用一般由败诉方负担），即：当诉讼费用增加时，权益受到损害的原告方起诉的可能性将会降低，而被告方违约或者侵权的可能性也会降低，法院的诉讼案件量随之减少；而当诉讼费用减少时，原告起诉的可能性和被告违约或侵权的可能性均会增加
14、，法院的诉讼案件量亦会随之增加2。较低的诉讼费用缴纳标准的确有助于当事人诉权的保障，但过于低廉的诉讼费用，则会强化当事人通过诉讼解决纠纷的意识，减弱其他纠纷解决方式的对比优势，在客观上抑制其他纠纷解决方式的发展。2.当事人预期的诉讼时间成本不高审限制度是我国独有的诉讼制度，民事诉讼法规定了较短的审理期限（简易程序3个月、普通程序6个月，二审程序3个月）。尽管实际的诉讼周期因诉讼中止、中断、延长等多种事由可能远长于法定审限，但法定审限的规定很大程度上会影响当事人对诉讼时间成本的预期，认为司法是一种非常高效的解决纠纷方式。实践中，法院系统普遍设置了非常高的结案率（全年结案量要达到收案量的95%98
15、%），将之作为司法效率的考核指标，且各级法院均非常重视审理期限的行政化管理。在结案指标和审限管理的双重压力下，法官会竭尽全力提高审判效率，尽快审结案件。但是，审限制度在收案量“井喷”的形势下实际上变成了一把双刃剑，一方面，它在客观上降低了当事人诉讼的时间成本，满足了当事人对裁判请求权效率需求；另一方面，“萝卜快了不洗泥”，在审判任务严重超负荷的情况下，它导致审判质量的降低，背离了司法公正的目标。3.当事人选择纠纷解决途径时成本和收益的综合考量司法救济途径虽然较之立案前的委托调解费用相对较高、时间相对较长，但其可预期的收益即诉讼的结果更加具有确定性和权威性，最为关键的是裁判的结果具有既判力和强制
16、执行力。另外，我国法官主持下的诉讼中调解程序非常发达，与司法程序的衔接更加紧密和顺畅，诉讼中的调解并不单独收费，调解达成协议，还可以依法减半收取案件受理费，而立案前的委托调解不确定性因素太多，且调解主体缺乏权威性，调解不成徒增纠纷解决成本。从这个意义上说，诉讼中的调解比立案阶段委托调解具有更多的优势。因此，一个理性的当事人为彻底、有效解决纠纷当然会优先选择司法救济途径。（二）基本认识不统一1.关于立案阶段委托调解制度的设置初衷认识不统一该制度的设置初衷是为当事人提供多样化的纠纷解决渠道，满足当事人便捷、高效、平和、低成本解决纠纷的需求，另外，也在诉讼源头实现纠纷的分流化解。但就目前而言，律师往往将立案阶段委托调解错误理解为法院延迟案件进入诉讼的一种手段；更有甚者，一些法院也未能
