《铜陵市社区管理体制改革的探索与实践(2010)》由会员分享，可在线阅读，更多相关《铜陵市社区管理体制改革的探索与实践(2010)（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 铜陵市社区管理体制改革的探索与实践(2010) 社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。1对于居民来说，理想的社区治理模式须具备两个要素：一是完善的公共服务，它作为一种提供物质及精神利益的方式，是居民产生社区认同的利益基础。二是自治和参与，主要指居民自发参与社区公共事务，进行自我服务和自我管理。同时，在理想的社区中，通过频繁、亲密的互动，不仅居民的物质利益需求得到满足，情感需求和心理归属也能得到实现。社区是实现社会治理的基本单元，承担着重要的社会管理职能。我国自2000年发布民政部关于在全国推进城市社区建设的意见以来，全国范围的社区建设实践已进行了15年。各地都在结合自身实际
2、探索合适的社区建设之路，无论是社区的基础设施建设、社区服务水平，还是社区的组织和制度建设、基层民主精神培育方面，都取得了较为显著的成效。同时，我国社区建设中也面临着一些难题，社区管理体制还不够完善，在实践中存在公共服务水平不高、社区过度行政化、自治程度低、社区参与有限等问题，影响着社区功能的发挥，与适合中国国情的理想社区治理模式还有一段距离。为更好地发挥社区的公共服务和社会管理作用，必须进一步理顺社区关系、整合多方资源，探索社区管理体制改革。其中，安徽省铜陵市在这方面的实践为问题的解决提供了思路，具有重要借鉴意义。一 机构调整：由“街居制”到“社区制”1.“街居制”的缺陷改革开放以前，我国的城
3、市基层管理体制主要为“街居制”，街道办事处是区级政府的派出机构，居民委员会是居民自治组织。“街居制”定位于对“单位制”的补充，其功能主要是把无单位、无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。而“单位”实际承担了大部分公共服务和社会管理职能，大多数社会成员的组织管理、社会福利、社会调控、情感归属与认同都在“单位”中完成，“街居制”只是社会管理的辅助手段。随着经济体制和社会结构的转型，“单位制”逐步解体，其承担的大量社会功能转移到街道和社区中，街道的工作职能大幅扩张，包括街道经济、城市管理、社区服务、社会治安等多个方面，承担大量党政工作。同时，政府职能部门和街道将大量工作任务摊派到社
4、区，社区的行政功能突出、自治功能丧失，成为“政府的腿”。而在实际工作中，由于社区资源极为有限，并且行政化的工作方式无法满足居民多样化的需求，“街居制”的管理体制面临缺位、越位及失效的风险。2.“撤销街道办事处”的实践为进一步减少管理层次、提高管理效率，铜陵市于2010年实施以“减少层级、提升服务、强化自治”为核心的社区综合体制改革，共撤销10个街道办事处，将“街居制”改革为“社区制”。“街居制”已不适应铜陵市的发展，一是街道和社区有许多功能雷同之处，同时大量的街道工作分派给社区，社区成为街道的“下属单位”，行政事务工作压力较大，行政化倾向严重，而其本应重点发展的居民自治职能却缺位。二是街道掌握
5、的各类人力、财力和物力资源难以真正下沉到社区。同时由于经费限制、权责不一等因素，社区难以为居民提供及时有效的公共服务。铜陵市在广泛调研的基础上进行了改革，撤销街道办事处一级机构，组建以社区党工委为核心、社区居委会、社区（公共）服务中心为支撑的“大社区”，进一步降低管理成本、提升服务效能。同时努力理顺关系、明确职能，完善工作运行机制，把原街道党工委及群团、武装等职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，把原街道办事处的经济、城管执法、司法行政等职能收归区直职能部门。铜陵市用“社区制”取代“街居制”，不仅是减少一级机构，重点更在于构建完善的管理机制。一方面，“大社区”的建
6、立完善了基层治理的服务架构，突出了社区党工委的领导功能，同时社区居委会和社区（公共）服务中心的分开设置，划清了社区内部居民自治组织与行政部门间的界限，较好地协调了社区中自治功能与行政和公共服务功能之间的关系。另一方面，原街道职能在转换和交接中进一步理顺，并避免了因撤销街道办事处而造成的管理空白。3.推广与困境铜陵市是安徽省的最小城市，其较为成功的街道体制改革也一定程度上得益于此。它的面积约1113平方公里，人口数量约74万，较小的城市规模使政府更容易进行顶层设计和自上而下的配套改革，实现政府职能的转变、理顺政府与社区的关系。同时，安徽省内街道体制改革进展较为顺利的芜湖市、蚌埠市、黄山市，人口均
7、在为370万以内，而城市规模较大的安庆市还尚未确定改革意向。另外，根据全国各地的试点经验，撤销街道的改革在中小城市更具可行性，在较大城市还暂不具备推广条件。比如较早的北京石景山区鲁谷模式、南京白下区等，这些撤销街道办的试点最终都未再更大范围推广或放弃了改革。较大城市中撤销街道办的困境源于制度变革具有一定路径依赖性。撤销街道办要取得预期效果，需依靠从上到下的政府职能转变、行政体制改革，这一点在较大城市尤为困难。“下改上不改”意味着政府职能转变仅在局部创新中进行。在行政体制没有从上到下改革的情况下，虽然不再有街道给社区分派行政任务，但政府推动各项工作的落脚点依然在社区，社区同样面临着过度行政化的压
8、力。撤销街道只是社区体制改革路径中的第一步，由机构调整带来的政府职能转变、在社区中形成良好的自治与完善的服务才是更长远的目标。目前，较大城市中撤销街道的改革还没有完全取得预期效果，中小城市进展更为顺利。二 “社区制”时期的改革：整合资源、理顺职能、增强自治从计划经济时代的“全能政府”、改革开放以后的“强政府、弱社会”到目前正努力打造的“强政府、强社会”，我国的政府与社会的关系经历着不同的发展阶段。社区作为我国城市社会治理的基础单位，其改革和发展同样需理顺政府与社会关系：在社区体制改革中，“强政府”主要在宏观层面发挥作用，为社区的良好发展制定规划、政策与规则，做好基础设施建设，充分尊重和调动社会
9、资源为居民提供优质高效的公共服务，同时避免在微观层面干预社区事务；“强社会”重点在于培育居民自治能力，增加居民对社区公共事务的参与，努力培育社区公共领域，发挥社区中的社会力量在协调社会关系、解决社会问题中的作用。铜陵市关于撤销街道办事处的探索只是整体改革框架中的第一步，在建立“社区制”以后，需要继续进行改革，通过政府的整体规划、政策制定，整合资源，在社区层面提供完善的公共服务，同时促进社区中社会力量的发育，实现居民自治，打造强有力的“政府”与“社会”。1.整合资源按照“政事分离、政社分开，责、权、利相配套”的原则，铜陵市将分散在各处的政府资源、社会资源整合到社区，提升社区自身对资源的把控力，为
10、社区的公共服务、自我发展提供物质、人力基础，改变了社区对原街道在资源上过度依赖的状况。在经济资源方面，在撤销街道以后，铜陵市建立了社区财务、资产管理的新机制，设立社区独立账户，经费由区财政直接核拨，实行报账制。随着行政层级的减少，经济资源不用通过街道而直接集中到社区，社区经济独立性增强、财政经费大幅增加。同时，按照“财随事走、费随事转”的原则，社区的事权与财权进一步契合，社区专项工作经费增长。在公共服务资源方面，铜陵市通过整合资源、增加财政投入做好基础设施建设，将原街道的硬件设施改为社区用房和居民活动场所，并投资建设社区工作用房和居民小区活动场所，社区工作环境、居民活动环境得到有效改善。同时，
11、按照撤销街道后社区居委会和社区（公共）服务中心分开设置的规划，铜陵市在全市范围建立“一站式服务”的社区（公共）服务中心，实行各项业务前台一口受理、后台分类处置的方式。2014年，城市社区（公共）服务中心实现全覆盖，打造社区居民“15分钟生活圈”，并建立市场化与公益性结合的“2881890”社区服务热线，已解决求助事项10万多件。在组织资源方面，铜陵市整合辖区党建资源，在社区建立“大党工委”。2014年，共有126家驻地党政机关、大中型企事业单位、非公有制经济党组织到社区党工委任职，358家单位与社区签订共驻共建、服务群众协议。同时，为激发驻区单位参加社区建设的积极性，铜陵还赋予社区党组织在驻区
12、单位干部职工提拔任用等方面的审查、评价和建议权，对驻区单位社区党建工作拥有“一票否决”权，从制度上保障了驻区单位对社区工作的参与，为社区建设争取更多组织资源。2.理顺政府与社区的职能边界在工作实践中，社区居委会常常承担繁重的行政事务性工作，效率低下，居民自治空间被挤占，与居民委员会组织法中规定的“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”定位不相符，难以满足居民的多元需求。目前，亟须合理调整政府与社区的关系，减少基层政府在微观层面对社区事务的过度介入，进一步理顺政府与社区职责边界。2014年，为解决社区治理和服务中负担过重的问题，铜陵市努力转变政府职能，通过制度化的方式在全市社区中
13、“去行政化”，全面减少社区事务、减少社区考核，为社区自我发展留出空间。首先规范社区准入事项的行政审批制度，注重事前管理，要求所有进入社区的事务和考核评比必须经过市有关部门审批。然后分类清理社区公共事务、社区考核，并在此基础上，分别制定正面清单与负面清单，形成公开透明的制度安排，体现了政府职能的转变。其中，“社区退出事务清单”发挥“负面清单”的作用，清晰地划分了政府与社区的职能边界，从源头减少政府对社区事务的任务摊派；“社区履职清单”明确规定了社区应依法履责的事务，约束和规范社区行为；“社区协助工作清单”详细规定了社区协助完成的工作事项，对于这类社区工作，按照“权随责走，费随事转”的原则，相关政
14、府部门需落实社区工作经费；“社区考核准入清单”对于社区各类考核工作进行全面清理压缩，规定除省级以上政府要求开展的考核，其余一律取消。同时详细规定社区考核在时间、次数、内容等方面的细节限制，增强可操作性。3.增强社区的自治性社区自治是居民、社会组织等社会力量共同参与社会基层治理的一种组织方式，也是实现自我管理、自我服务的过程，良好的社区自治可以增强居民对社区的归属感，同时有利于提高社区事务的管理效率。政府的放权是实现社区自治的重要外部要素。奥斯特罗姆的公共事务的治理之道根据已经存续1001000年的成功自主治理制度，提炼出八项设计原则，其中一项对我国当前的社区自治具有启发意义：“对组织权的最低限
15、度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府威权的挑战。”2我国社区中公共领域发育不足，其中一部分原因在于政府不愿意放手社区事务，社区自治空间狭小。社区自治的实现不仅依靠社会主体参与的积极性，更需要政府的放权。当然，政府放权并不等同于没有政府，而是在制度设计、政策设计等宏观领域重视政府作用，在微观领域让权于民。铜陵市在推进社区自治的过程中初步实践着“政府放权”，鼓励社会组织、居民、驻区单位、市场组织等多元化主体以平等、合作、协商的方式参与社区治理。一是推行直接选举制度。自2013年以来，全市城市社区居委会换届选举的直接选举率达100%，并尝试开展候选人提名“海选试点”。直接选举制度的全覆盖体
16、现了政府力量在居民委员会中的退出，为居民参与、监督社区事务都提供了更为通畅的渠道。二是促进居民对社区日常事务的参与。建立居民协商议事制度、社区“管家计划”和社区服务项目化管理机制，2014年，所有社区服务项目由群众提出，通过评选决定实施的项目。其中，主城区铜官山区评选出14个精品项目，并投入83万元支持项目运作。居民在社会中拥有了更多话语权和参与权，社区治理方式由政府包揽转为多元共治。三是培育和发展社区社会组织。2014年，铜陵市将社区社会组织培育与政府购买公共服务紧密结合，将符合居民需求的公共服务事项交由具备条件的公益性、慈善性社区社会组织承担。其中，铜官山区分别投入1726万元、149.65万元购买基层社区医疗卫生服务和居家养老服务。另外，铜陵市推行枢纽型管理模式，要求成立社区社会组织联合会，将社区“草根”组织统一纳入联合会实行统
