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1、 山西省“四大检察”工作格局的构建和完善 2019年，最高人民检察院首次提出“四大检察”，即刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能整体布局，要求全国检察机关主动适应形势与任务变化，以深化内设机构改革为突破口，推动“四大检察”全面协调充分发展。十三届全国人大二次会议审议通过关于最高人民检察院工作报告的决议时指出，要“更好发挥人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼各项检察职能，为决胜全面建成小康社会提供更高水平司法保障”。这标志着“四大检察”得到最高国家权力机关的肯定。一 “四大检察”提出的时代背景（一）改革前检察工作以刑事检察为主虽然山西省检察机关在本轮改革之前已经具备刑事、民事、行政、公益诉讼检察等
2、职能，但依然维持了以刑事检察为主的业务格局。2017年底，山西省人民检察院（下文根据情况简称为“省检察院”）有12个主要业务部门，分别是侦查监督一处、侦查监督二处、公诉一处、公诉二处、公诉三处、未成年人刑事检察处、刑事执行检察局、民事行政检察处、公益诉讼办公室（临时机构）、驻省看守所检察室、控告检察处、刑事申诉检察处（与刑事赔偿办公室合署办公）。其中10个业务部门是刑事检察部门，仅有两个部门负责民事、行政、公益诉讼检察这三项工作，并且民事检察和行政检察“合二为一”由一个机构负责。很多专家学者认为，检察机关是一个单纯的公诉机关、刑事检控机关。（二）应对新时代社会主要矛盾变化需要调整原有工作格局党
3、的十九大报告对我国社会主要矛盾的转变做出科学判断，其影响是历史性、战略性、全局性的，这决定了新时代检察工作必须做出相应改革和调整。作为党领导下的法律监督机关，检察机关要严格对照党的十九大报告要求，深入推进供给侧改革，在新时代更好地服务人民群众。办案数据体现着办案形势。从全国来看，检察机关办理的刑事、民事、行政案件10年来均大幅增加，民事和行政案件增幅尤为明显。山西省检察机关办案形势与全国趋同，主要变现为：第一，人民群众的民事申诉案件量快速增长，2018年已经超过了刑事申诉案件的数量；第二，民事抗诉、行政抗诉、再审检察建议、执行监督、支持起诉等业务工作全面增长。如1992年，山西省民事行政检察部
4、门共受理申诉案件183件，其中民事申诉案件153件，行政申诉案件30件；到了2018年，山西省检察机关审查各类民事、行政案件8841件，是1992年受理案件数的48倍；审查后提出抗诉169件，提出再审建议123件，对诉讼违法情形提出监督意见1977件，对执行活动提出监督意见1916件，各项办案数据均有了显著增长。山西人民群众申诉诉求的变化、检察机关办案范围以及案件量的变化，深刻反映了改革开放以来，尤其是进入新时代后，山西省经济社会的巨大发展。面对人民群众的新需求，检察机关仅靠刑事检察部门，不能及时为人民群众提供全面优质高效的服务和保障，必须通过新一轮改革才可能跟上群众的需求节奏，满足群众在民事
5、案件、行政案件等方面追求公平正义的迫切需求。（三）检察机关强化法律监督与国家监察体制改革并行不悖山西省是国家监察体制改革首批试点省份。2017年1月，在山西省委的正确领导下，省检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防处三个部门的职能与人员整体划转至山西省监察委员会。同时，全省检察机关对各级涉改的三个职能部门的机构、人员、编制、装备、案件线索、档案资料进行摸底调查，并积极参与各级监察委员会的筹备，研究检察机关与监察委员会的业务衔接机制。2017年上半年，全省市、县两级检察院三个涉改部门全部完成转隶。国家监察体制改革对山西省检察系统的影响是深层次、系统性、全方位的。监察体制改革前，检察机关行
6、使法律监督职权主要依托职务犯罪侦查权的威慑功能，“依托侦查搞监督”的特征比较明显。转隶之后，一方面，一些检察人员担心离开侦查权后难以做好法律监督工作；另一方面，实践中一些部门对检察机关的监督意见有所忽视，使得配合协调工作难度加大。这反过来影响了检察机关工作人员的积极性，阻滞了检察工作的有力推进。2018年，最高人民检察院明确提出“转隶就是转机”，要求全国检察机关“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”。理念一新天地宽，危中寻机、化危为机的思路给山西省检察工作的创新发展提供了指引。经过调研，山西各级检察人员普遍认识到，监察体制改革前，职务犯罪侦查一直是检察机关的拳头职能、核心职能，检察机关各级领导干部
7、的主要精力在侦查，检察系统人、财、物的配置重心在侦查，检察机关的权威主要来源于侦查，并且在数十年的发展历程中形成了路径依赖，这在一定程度影响了其他业务的发展。从法定职责来看，作为宪法明确规定的国家法律监督机关，检察机关负有监督整体国家法律落实的法律责任，不能仅仅局限于在刑事法律领域“一条腿走路”，而国家监察体制改革恰好提供了转型契机，检察机关可以将之前用于职务犯罪侦查工作的时间、精力和办案力量腾出来，聚焦法律规定的监督主业，在全面监督、精准监督上做文章，补齐短板、强化弱项，推动法律监督工作整体发展，蹚出一条有中国特色的社会主义检察制度的发展道路。二 围绕监督主业全面构建“四大检察”工作格局“四
8、大检察”内涵丰富，既涵盖法律赋权、业务机构、办案范围、案件数量、办案理念和目标，也包括与之相适应的业务管理体系和人才培养体系。山西省检察机关自2019年以来，全面构建“四大检察”工作格局，全力完善内部各项工作机制的体系化建设，努力将改革成果转化为办案成效，推动全省检察工作全面协调充分发展。（一）统筹推进机构改革，全面构建权力运行载体根据中华人民共和国人民检察院组织法第2条规定，检察权的行使主体是人民检察院，而不是检察官，因此，检察机关开展业务必须以机构建设为支撑。2018年8月，山西省检察院成立内设机构改革领导小组，多次召开会议修改完善“三定”方案草案。2019年1月，省委政法委和最高人民检察
9、院先后批复同意省院“三定”方案。同年3月，省委机构编制委员会办公室下发关于市县人民检察院内设机构的实施意见。同年5月，省委机构编制委员会审定批准了省检察院“三定”方案。完成顶层设计后，全省检察机关按照改革要求，统筹推进、狠抓落实，在2019年基本完成全省检察机关内设机构的建设。本次机构改革是山西省检察机关恢复重建以来规模最大、调整最多的一次系统性改革，省检察院业务部门发生了重大变化。第一，刑事检察部门实行专业化分工。在改革前，侦查监督部门、公诉部门是按照诉讼阶段来设置的，各部门只进行阶段性履职，“捕”与“诉”衔接不畅，对内不符合司法责任制的要求，对外不能与法院和公安机关的办案机构相对应。改革后
10、，刑事检察部门以案件类型和业务性质为基础设置业务机构，实行“捕诉一体”，一类刑事检察业务由一个机构、一个办案组、一个主办检察官负责到底。具体来说，设立第一检察部专门负责普通刑事案件，设立第二检察部负责重大刑事案件，设立第三检察部负责职务犯罪案件，设立第四检察部负责经济犯罪案件，设立第五检察部负责刑罚执行监督以及涉及司法工作人员14个罪名的职务犯罪侦查工作。第二，设立民事、行政、公益诉讼专门机构。将原有的民事行政检察部门分开，设立第六检察部专办民事检察监督案件，设立第七检察部专办行政检察监督案件，设立第八检察部专办公益诉讼案件。第三，优化其他业务部门机构设置。设立第九检察部负责未成年人保护工作，
11、设立第十检察部负责控告申诉检察工作。第四，将检务督察局、法律政策研究室、案件管理办公室、对外合作联络处整合成综合业务部门，分别负责检察官惩戒、法律政策研究、案件管理与人民监督员监督、对外办案协调及人大代表与政协委员联络等工作。山西省11个市级院，全部按照要求统一设置业务部门，其中，第一检察部负责办理普通刑事犯罪和重大刑事犯罪案件，第二检察部负责办理职务犯罪案件，第三检察部负责刑罚执行监督和职务案件侦查工作，第四检察部负责控告申诉工作，第五检察部负责办理未成年人犯罪案件及未成年人保护工作，民事检察部负责办理民事案件及民事公益诉讼案件，行政检察部负责办理行政案件及行政公益诉讼案件，检务管理部负责案
12、件管理和法律政策研究。山西全省126个基层院，全部以设置刑事检察部、民事行政检察部、检察业务管理监督部、综合保障部、政治部等5个机构为基本模式，对应编制数量和办案量，分别按照“5”、“5+1”、“5+2”、“5-1”和“综合部门+办案组”的具体模式实行改革。改革后，设置7个机构的有10个院，设置6个机构的有4个院，设置5个机构的有82个院，设置4个机构的有24个院，采取“综合部门+办案组”模式的有6个院。本轮机构改革为“四大检察”工作格局的形成打下了坚实的组织基础，在刑事、民事、行政、公益诉讼四个业务条线均设立了专门办案机构或者办案组。在省检察院层面，业务机构设置与最高人民检察院一一对应，便于
13、上传下达、专业建设和对下指导。在市级检察院层面，业务机构与省检察院基本对应。在县级检察院层面，虽然受限于编制数量机构大幅缩减，但“四大检察”业务均有相应的检察官办案组承担。总体来看，全省检察系统形成了上下一致、科学合理的机构布局。（二）立足各条线业务基础，科学确定发展目标1.优化刑事检察检察工作起步于刑事检察业务，检察机关深耕多年，发展的目标应当是进一步优化。根据新时代刑事司法面临的新情况、新问题，省检察院对刑事检察业务部门提出了四个要求。一是适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，全面实行“捕诉一体”办案模式，着力提升办案质量和效率。二是全面推进认罪认罚从宽制度有效实施，加强全过程法律监督，
14、切实发挥检察机关在刑事诉讼中的主导作用。三是按照普通刑事犯罪、重大刑事犯罪、经济犯罪、职务犯罪的专业分类，深挖各领域“专业槽”，深入分析掌握各领域刑事犯罪的发案趋势、证据特点、指控要求、预防犯罪形势，全面提升专业能力。四是突出检察官的办案责任，全面落实司法责任制，做到“谁办案谁负责”。2.强化民事检察现实表明，民事检察监督还远不能满足新时代社会发展需要和民众日益增长的法治需求。由于群众申请监督案件持续增加，法院生效裁判监督案件主要由省级以上检察院办理，民事检察发展在多方面有待突破。对此，省检察院对民事检察工作提出了三大要求。一是遵循司法规律，优化资源配置，全面加强对法院生效民事裁判和调解书、审
15、判执行活动的法律监督。二是增强监督的精准性、引领性，将有限的监督资源用到有引领意义的重大案件上，努力达到办理一案、引领一片、解决一个地区或一个时期的重大法律问题的目的。三是既要维护广大人民群众的合法权利，也要维护法院民事审判权和执行权行使的合法性、公正性和权威性。3.做实行政检察行政检察具有“一手托两家”的鲜明特征，一方面监督人民法院行政审判权和执行权，另一方面监督行政机关。行政检察既复杂又敏感，长期以来被认为是检察工作“短板中的短板”。为此，省检察院对全省行政检察部门提出了两大要求。一是深刻把握行政法律精神，全面了解行政执法中的新情况、新问题，以行政非诉执行监督为切入口，加强对生效行政裁判及
16、其审判、执行活动等的监督，抓好对典型性、引领性案件的监督，做一件成一件、成一件影响一片。二是要把握现阶段行政诉讼的特点，积极开展行政争议实质性化解活动，既维护行政机关的执法权威，也保障行政相对人的合法权益，努力做到“案结事了政和”。4.做好公益诉讼检察公益诉讼检察是新增职能，是新时代检察业务新的增长点。人民群众迫切需要检察机关在生态环境保护、食品药品安全等方面发挥公益保护作用。省检察院对全省公益诉讼检察工作的要求是：紧紧围绕法律明确规定的几类重点领域案件，积极稳妥探索“等”外案件的办理，将诉前程序作为维护国家和社会公共利益的最佳途径，并科学衔接诉前程序和提起诉讼程序，督促协调各相关部门共同履职，依法维护国家利益和社会公共利益。（三）根据新时代办案要求，牢固树立新型办案理念1.树立客观公正理念2019年4月修订的中华人民共
