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1、 直辖市及副省级城市政府绩效评估 2012年9月，美国外交政策（Foreign Policy）和著名的麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）联合发布报告，观察了全世界具有世界城市条件且未来经济增长最具活力的城市，列出了到2025年75个全球排名最靠前的全球性都市，称为“2025年最具活力的75个城市”（75 Most Dynamic Cities of 2025）。1根据这份报告的测算和预估，到2025年，成为全球最具活力、竞争力、创造力、成长动力的城市中，欧洲只有3个，美国只拥有13个，而中国大陆地区拥有29个，位居第一。在这29个城市里，前10名中有6个是中
2、国大陆城市，它们分别为上海（第1）、北京（第2）、天津（第3）、广州（第5）、深圳（第6）、重庆（第8），这些都是中国人最熟悉的城市，而且包含了中国的四大直辖市。如果考察前20名成为全球名列前茅、最具竞争力的城市中，只有7个城市不在大陆，其余13个都是大陆城市，包括武汉（第11）、南京（第15）、成都（第16）、杭州（第17）、沈阳（第20），这些都是中国重要省份的省会城市，而且是具有副省级行政规格的“副省级城市”。除此之外，进入前20名的甚至还有佛山（第13）、东莞（第18），这些地方已经具备了成为世界城市的条件，而西安、苏州、无锡、厦门等城市也榜上有名。从这个例子来看，改革开放不仅大幅推动
3、了中国的经济发展和民生改善，而且催生了一大批具有巨大发展潜力的城市群，这些城市成为中国走向世界的窗口，成为中国实力和中国形象的代表。实际上，从中国自身的发展来看，这些城市的内部效应也十分显著。尤其是中国的四大直辖市和其他具有区域辐射地位的省会中心城市最具代表性的是国家确定的具有副省级行政地位的“副省级城市”。在改革发展的30年中，这些星罗棋布的城市群体，作为区域经济资源整合者、创造力的发动机以及创新的载体，不断发展壮大，构成了链接中国战略纵深的巨大网络。直辖市是许多国家的一级行政区之一，升格为直辖市往往需要居住人口较多，且通常在全国的政治、经济和文化等方面具有重要地位。字面上的意义即“直接由中
4、央政府所管辖、建制的都市”。该概念源自1930年中华民国的市组织法，称为院辖市，这种行政区划的概念具有中央集权的色彩。1949年新中国成立时，中国大陆共设有12个直辖市，分别为南京、上海、汉口（今武汉一部分）、鞍山、抚顺、沈阳、本溪、西安、北平（今北京）、天津、重庆、广州，除北平及天津外，皆为大行政区代管。此后，直辖市体制屡经变迁，被确定为直辖市的城市范围也一再变化。部分城市升格为直辖市，部分城市降格为省辖市。这都反映了一个历史时期内国家经济社会发展战略布局的需求变化。目前，中国大陆地区共有四个直辖市，分别是北京、上海、天津、重庆。表1反映了四个直辖市目前的基本状况，包括人口数、面积以及行政区
5、划。目前，直辖市所管辖的次级行政区划有市辖区、县等；直辖市重庆还有自治县的设计。表1 四个直辖市基本状况直辖市简称人口数（百万人）面积（平方公里）密度（人/平方公里）市辖区、县北京京17.550016410.001069.4714区2县天津津12.281611760.261044.3313区3县重庆渝32.353282402.00392.6219区15县4自治县上海沪19.21326340.503030.2316区1县|Excel下载表1 四个直辖市基本状况副省级城市又称副省级市，其前身为计划单列市。早在20世纪50和60年代，中央曾实行对省辖大城市的计划单列，但实行不久就取消了。80年代基于
6、改革开放、加快地区发展的需要，中央重新启动计划单列市的改革。1983年2月，中共中央和国务院批准重庆实行计划单列，以后又陆续批准广州、深圳、沈阳、南京、武汉、哈尔滨、西安、大连、青岛、厦门、宁波、成都等实行计划单列，一共有14个计划单列市。新的计划单列市与前两次有很大的不同，新中国成立初期的计划单列主要是经济计划单列，这次是经济、社会、科技发展计划全部实行单列；前两次市政府的权力没有改变，这次则赋予计划单列市政府相当于省一级的经济管理权力；前两次未包括财政计划单列，市财政收支仍由省财政决定，这次财政计划绝大部分也实行单列，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定；这次计划
7、单列的市政府及其下属机构还获得了参加全国性会议的权力，同时，中央及中央各部门发给省的有关经济工作方面的文件，也下发给市。一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。但是，计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。计划单列市改为副省级城市正式施行于1994年。根据1994年2月25日中央机构编制委员会文件（中编19941号），经中共中央、国务院同意，原14个计划单列市和杭州市、济南市共16个市的行政级别定为副省级。1995年，中央机构编制委员会印发关于副省级市若干问题的意见的通知（中编发19955号），明确将前述16个市定为“副省级市”2，但仍为省辖市，由所在省的
8、省委、省政府领导。其中大连、青岛、宁波、厦门、深圳、重庆6个为计划单列市3。1997年3月，重庆市升格为直辖市后，副省级市减少为15个，包含计划单列市变为5个。15个副省级市的建制一直延续至今，同直辖市建制如出一辙，将这些城市定为副省级市，不仅有利于加快这些城市的经济与社会发展，而且有利于更好地发挥这些中心城市的辐射作用。表2是这15个副省级城市按照地理大区的顺序进行的划分。从这些副省级城市的分布来看，它们横跨东西、纵贯南北，可谓“星罗棋布”，将中国这个战略纵深大国连接起来。表2 中国15个副省级城市按区域地理分布地区划分城市名称东北地区（4个）沈阳、大连、长春、哈尔滨华东地区（6个）南京、杭
9、州、宁波、厦门、济南、青岛华中地区（1个）武汉西南地区（1个）成都西北地区（1个）西安华南地区（2个）广州、深圳注：大连、青岛、宁波、厦门、深圳是计划单列市，其他的都是省会城市。|Excel下载表2 中国15个副省级城市按区域地理分布直辖市和副省级城市在中国经济崛起中占据十分重要的地位，2012年全国城市经济总量的前15名，大部分是直辖市和副省级城市，其重要地位不言而喻。今天的中国，是一个内部有着非常巨大差异的庞大经济体系，而直辖市和副省级城市已经成为中国发展的“国之利器”，国家需要通过这些城市的发展，发挥其拉动多元化战略区域发展引擎的作用，并且寄希望于通过这些地区的发展以及区域之间的经济、社
10、会、文化交流，达到资源平衡利用、经济均衡发展以及社会公平发展的目标。本研究认为，要实现这个目标，就必须对各直辖市和副省级城市进行综合性评估。但目前国内现有的评估指标体系仍然着重从经济发展总量角度进行比较，缺乏更全面综合的标准体系。下面我们将根据经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、平衡发展五大政府对外管理职能，以及依法行政、政府效能、行政廉洁、行政成本、行政公开五大政府内部管理职能共十大方面，对4个直辖市、15个副省级城市的政府绩效进行评估，然后在此基础上，进行综合性绩效评估。一 政府综合绩效总体评估本研究数据采集对象共计19个行政单位，含4个直辖市、15个副省级城市，一级指标共10项，总计
11、115个初级变量，有效数据2185个。我们在数据分析基础上，采取排序赋值法进行综合加权得分，计算出各领域绩效分值（本文第二部分），并在各领域得分基础上计算了政府综合绩效加权得分、政府对外管理职能绩效加权得分以及政府内部管理职能绩效加权得分。（一）政府综合绩效分档及比较图1是基于政府综合绩效得分的排序，19个城市加权总得分基本呈现正态分布格局，均值为5.29分，低于平均水平和高于平均水平的城市分别有9个和10个。其中排在前四位的分别为北京、深圳、杭州、广州，排在后四位的为重庆、长春、哈尔滨、沈阳。图1 4个直辖市与15个副省级城市政府综合绩效加权总得分排名为了更好地对以上19个城市按照绩效加权得
12、分高低进行分类，同时显示不同类别的相对绩效水平，我们利用平均值和标准差建立了一个简约的参照系（见图2）。图2 参照系根据这个参照系，我们将绩效总水平划分为A、B、C、D四个绩效档次，它们分别为：A为一等绩效，代表得分高于平均值基础上增加一个标准差的区域，绩效表现为优异；B为二等绩效，代表得分高于平均值但低于平均值基础上增加一个标准差的区域，绩效表现为中上或次优；C为三等绩效，代表低于平均值但高于平均值基础上减少一个标准差的区域，绩效表现为中下；D为四等绩效，代表低于平均值基础上减少一个标准差的区域，绩效表现为偏差。表3是根据这一标准进行的分类，其中，一等绩效有3个城市；二等绩效有7个城市，占类
13、别数量首位，且城市构成主要为沿海一线重镇；三等绩效有5个城市；四等绩效有4个城市。1.一等/优异绩效综合绩效得分排在一级序列的三个城市分别是北京、深圳和杭州。这三个城市在19个城市中脱颖而出。北京作为中国的政治、经济和文化中心，不仅在资源聚集、改革发展中占据主导地位，而且数据分析表明，其政府绩效也排在全国的首位。表3 4个直辖市与15个副省级城市综合绩效得分分类（平均值=5.29分；标准差=0.5998）绩效等级四等绩效（4.69分）三等绩效（4.69分，5.29分）二等绩效（5.29分，5.89分）一等绩效（5.89分）数量4个5个7个3个城市（按得分次序排列）重庆长春哈尔滨沈阳成都厦门宁波
14、济南西安广州上海天津青岛南京武汉大连北京深圳杭州|Excel下载表3 4个直辖市与15个副省级城市综合绩效得分分类其次是深圳。深圳是中国改革开放的窗口，是改革开放总设计师邓小平亲自倡导设立的中国第一个经济特区。目前深圳是全国第四大城市，也是华南地区国家区域中心城市、珠三角都市圈重要城市之一，2020年将建设成为粤港澳都市圈、世界城市圈重要城市之一。2011年，深圳GDP位居中国大陆地区第4（上海、北京、广州、深圳），中国社会科学院发布的中国城市竞争力报告No.9中指出，就城市竞争力而言，深圳在国内城市中仅次于香港、上海、北京，位列第4。但是我们的分析表明，就政府综合绩效水平而言，深圳仅次于北京
15、，位居全国第2，是名副其实的引领全国行政改革和政府建设的前沿阵地。杭州是浙江的省会，也是浙江省政治、经济、文化、金融和交通中心。它不仅是中国十大重点风景旅游城市之一、七大古都之一，而且在浙江省的腾飞发展中，成为华东地区除上海外最重要的都市圈核心城市。本项目数据分析结果显示，杭州跻身全国政府综合绩效水平优等序列，仅次于北京和深圳。本文第二部分分领域绩效评估的结果，可以解释杭州综合绩效水平何以晋身优等序列，杭州虽然在经济发展领域没有进入优等序列，但在其他多个领域都名列前茅，尤其在社会管理、公共服务等方面，绩效表现十分突出。这是杭州政府绩效总排名与北京、深圳共同进入前三的重要原因。2.二等/次优绩效绩效总水平处在二等次优序列的城市主要包括广州、上海、天津、青岛、南京、武汉、大连共7个城市，广州超过上海，排在次优序列的首位。从这7个城市的分布来看，除南京、武汉外，其他5个城市全部为沿海城市，而且区域分布辐射面较广，基本从南到北逐次排开。排在二等次优绩效的城市中，广州、上海、天津、青岛、大连均为沿海发达城市。值得注意的是，非沿海城市中只有南京和
