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1、 强化监管要素不断完善食品安全监管体系 胡锦涛总书记指出，食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。一定要坚决贯彻执行食品安全法，以对人民群众高度负责的精神，加大监管力度，严把食品安全关，确保广大人民群众都能吃上放心的食品。为充分了解当下我国食品安全形势，把握食品安全事件背后的原因，分析现有监管体制存在的问题，为决策部门提供理论和实践参考，中央党校党政干部参考杂志社食品安全问题研究课题组于2011年下半年奔赴各地，就食品安全监管的问题，进行走访和实地调研，与几个省市县区食品安全监管的相关人员做了充分的沟通，考察研究食品安全监管在各个层面的运行情况、存在的问题，并提出了相应建议。一 当
2、前我国食品安全监管存在的突出问题管理学认为，监管就是采用相应的管理体制确保人、财、物、信息按照一定的规律实现最优配置。要素配置恰当，各种要素就能够良性配合运行，实现系统效应；若配置不恰当，各种要素就难以发挥出整体效应，甚至还会互相抵消。根据这一观点，我国食品安全监管存在的突出问题是：各种监管要素配置不科学，体制机制不顺；投入不足，导致监管的人、财、物等要素缺乏，即监管人员、监管经费、监管设备严重不足；反馈机制不完善，信息不通畅，即监管信息不能共享，信息收集、整理、发布不规范、不及时、不透明；缺少整体协调机制，食品安全预警机制不完善等。（一）监管体制不顺分工有余、合作不足尽管中央和地方政府都建立
3、了食品安全委员会，但只有中央一级有专门的食品安全委员会办公室，而省（直辖市）一级一般都设在卫生厅（局），由卫生厅（局）长兼任省（直辖市）食安办主任，承担日常协调工作。但在实际操作过程中，由于卫生部门对同级部门缺乏必要的协调手段和资源，导致监管体制的各部门之间分工监管有余，合作协调不足。突出表现在以下几个方面：1.卫生部门的协调能力不足要想让不同监管部门的监管达至最好效果，必须要有好的整合协调机制。这就要求卫生行政部门，尤其是承担具体协调任务的食安办掌握一定的资源和手段来协调整合各监管部门。但在调研中我们发现，食安办的协调、整合能力与所担负的繁重任务相比，远远不够。（1）缺少专职人员。尽管省市县
4、都已成立食安办，但其工作人员多为兼职或临时借调人员，例如，某省食安办、省卫生厅食品安全综合协调处具体负责全省食品安全的协调工作，但整个处室只有处长和副处长两名正式人员，其余则都是借调人员；某市食安办没有正式工作人员，仅靠卫生部门食品协调科2名兼职人员开展工作。因此，无论从精力和能力上，只能救火式地忙于日常文电、会议等事务性工作，无法发挥食安办协调综合的作用。（2）缺乏协调手段。省级食安办一般都设在省（市）卫生厅，由卫生部门负责协调食品安全各监管部门，但由于卫生部门与各监管部门属于平行部门，没有行政和业务上的隶属关系，因此协调压力较大。同时，卫生部门还要协调包括工商、质检等部分条管部门，由于缺乏
5、必要的协调手段，难度更大。此外作为区级政府而言，区卫生部门要协调规划等部门，而区级政府的特殊性决定了规划部门等都是市里直属的，这更增加了协调的难度。因此，地方食安办的现有工作仅限于文电传达、会议召集等事务性工作，与中央的要求和食品安全严峻形势的需要相比，相距甚远。2.各监管部门之间信息沟通不畅调研中发现，涉及食品安全的多个部门相互之间沟通不畅、联系不紧、责任不明的现象普遍存在，监管链条中有比较明显的“缝隙”和“盲区”。（1）缺乏信息共享。在某疾控中心，我们了解到，当该部门拟对猪头肉的质量、安全性进行检测监管时，却没有本地猪头肉生产企业、加工单位的准确名单，导致样本抽取核对困难。在与某地相关部门
6、负责同志座谈过程中，我们也了解到，食药部门与疾控部门之间很少进行信息沟通，导致经常对同一食品进行重复检测。食品安全监管成员单位之间缺乏沟通机制尤其是信息资源共享机制，一个部门对其他部门的工作状态不了解，失去了多部门监管的系统优势，造成了本已有限的监管资源的巨大浪费，降低了监管效率。（2）技术标准不统一。食品安全法颁布之前，我国食品安全标准体系包括不同部门制定的食品安全标准：一是卫生部门制定的标准；二是农业系统制定的主要针对初级产品的食品安全标准；三是工商、商务等部门制定的主要针对流通环节的安全标准；还有专门的进出口检验标准等。标准多元、不统一。食品安全法指出：“国务院卫生行政部门应当对现行的食
7、用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。”但在调研中，我们了解到，由于正处在标准整合和制定过程当中，食品安全标准不可避免地出现了真空，新标准未出、老标准不统一，甚至空白。正如某工商局负责同志所言，这种标准的不统一给监管工作带来了不必要的麻烦，导致食品经营者与监管者严重的对立，降低了政府食品监管的公信力。（3）重复监管，各自为战。就食品安全监管任务而言，现有的人财物资源远远不能满足工作需要。但同时，监管资源重复浪费的现象非常突出。首先，重复监管。比如超市，多个部门都负有监管职责，超过200平方米的超市，市场工商要周
8、周抽检，疾控部门也要去取样抽检。其次，各自为战。人员方面，本身从事食品安全监管的专业人员就不多，还分散在不同监管部门，导致监管力量薄弱；设备方面，各地各个部门都想搞自己的一套检测设备，导致低端、普通监测设备重复购进，利用率低，缺乏高精尖监测设备。（二）监管要素缺乏人员缺、经费少、设备陈旧1.人员缺在调研过程中，地方负责同志反映的突出问题是工作人员短缺。主要表现为两方面：第一，总量不足。比如某疾控中心有240个编制，存在缺口120余人；某质监局，有55个人，却要监管260多家认证企业和3000家小作坊、无证摊点；某区县畜牧局只有18个编制，却要面对全县小、散、乱的生猪及其他牲畜养殖者。各个部门的
9、编制都是几年前甚至十几年前核定的，最近几年业务量和工作范围有了大幅度增加，而人员编制却几乎没有增加，这种职能与编制的矛盾很大程度上制约了工作的正常开展。第二，人员结构不合理。现有工作人员中，普通工作人员较多，真正从事食品安全监管的技术人员缺乏。如某地质监局50多人，只有7人从事食品安全技术工作，而且知识结构、技术结构老化。2.经费少经费短缺是基层职能部门普遍反映的存在的困难。主要表现为两方面：首先，检验检测经费短缺。按照现有的政策法规，检验检测的产品由国家财政购买，但相关费用并未列入财政专项预算，因此，每年的检验费用都是由检验部门自己争取，经费来源不稳定。但由于食品安全检验任务不断加重，检验频
10、次增多，导致经费严重缺乏。比如，某区县质检部门反映，上级部门现在对奶制品要求批批检测，但检测费用并不能足额保证，这就导致工作打了折扣。其次，经费与责任分配不合理。现在，质检、工商实行的是省级以下垂直管理，但食品安全地方政府承担第一责任，质检、工商部门在食品安全监管中承担主要的监管责任，但相关的经费地方并没有法定的负担义务，导致质检、工商部门责任大，经费少，困难多。3.设备陈旧食品安全监管，靠科学，靠设备。但各级、各部门技术设备严重短缺。比如，某疾控中心的设备大多是十几年前的，某药监局领导甚至戏称现在的检测还停留在“用眼看，用鼻子闻，用嘴尝”的阶段。而且各级同志普遍反映的一个问题就是快速检验设备
11、的匮乏。因为食品安全尤其是蔬菜、水果等产品对检测的时效性要求很高，而以现在的设备水平很多食源送到省里20天才能得到分析结果。所以急需快速检验设备，而这些设备价格高昂，地方很难负担。（三）信息分散滞后信息收集、整理、发布不规范、不及时、不透明，信息互通共享机制不健全信息是现代社会的生命。食品安全信息一定程度上存在社会“信任危机”，即民众对于政府发布的食品安全消息、澄清公告等信任度不高，这是基层同志反映很强烈的问题。比如食品添加剂问题，实际上合法添加剂是食品工业所必需的，但一经网络炒作、传播，就变成了“凡是添加剂就是有害的”，对政府相关部门的一些合理解释也置之不理。出现这种“信任危机”，一方面是由
12、于政府信息发布机构分散，信息不全面、缺乏科学数据支撑，信息的收集、整理、发布流程不规范、不及时、不透明；另一方面，各职能部门之间缺乏信息共享机制，仅靠联席会议、信息通报等传统方式简单沟通，缺乏部门间电子信息沟通平台，无法实现信息的实时、互动、互联、互通的信息化管理新格局。容易造成媒体误导民众，导致民众和政府的信息处于不对称的状态，引起民众与政府的误会甚至隔阂。（四）重追责轻预防缺乏食品安全风险评估预警机制食品安全监管要惩防并举，以防为先。由于缺乏食品安全风险评估预警机制，所以一旦出现食品安全事故，往往是已经造成了比较严重的后果，不仅给群众的生命财产造成了不可估量的损失，而且盲目的问责也造成了基
13、层工作的被动。应该说实行问责制，对那些失职、渎职的负责人追究责任，进行处罚是必要的，但调研过程中很多一线同志反映，现在的问责制很多情况下不能做到具体问题具体分析，发生问题就处理干部。这种盲目问责造成了一些不良后果：一是重处理监管人员，轻处罚违法企业。一旦出现事故，往往第一时间把监管人员就地免职，而不论其是否尽了监管责任；二是出现问题就调整干部，新上来的干部对情况不了解，容易贻误处理问题的最佳时机；三是不科学的问责机制致使食品安全监管部门的领导和工作人员出现畏难情绪，工作压力沉重。所以，行政机关一方面要坚定不移地推进干部问责制度，另一方面要提高问责的科学化水平，真正发挥问责制应有的作用。我国的食
14、品安全风险评估预警机制基本上从零起步。根据食品安全法的要求，2009年底，卫生部成立了国家食品安全风险评估专家委员会，2010年开始制定国家食品安全风险监测计划，2011年卫生部筹备建设国家食品安全风险评估中心，各省市的食品安全风险评估预警机制还处于探索阶段。二 不断完善我国食品安全监管体系（一）理念先行：以人为本高度重视食品安全，建设食品安全文化不说我国偏远地区的食品安全问题，仅就北京市的居民天天要去的农贸市场来说，大部分的卫生条件都极差，并屡屡查出问题，没有一家让人买着放心。如果政府高度重视，以北京市各区县现有财力来说，应当是有办法解决好的。关键是政府的执政理念，政府是不是高度重视，是不是
15、真的做到以人为本。科学发展观的核心是以人为本，发展的成果必须由人民共享。食品安全对于各级政府而言，不仅仅是稳定问题或者是吃的安全问题，还是对群众的态度问题、政治使命问题。安全不直接产生GDP，但同样是政绩，是实实在在的、人民群众感受得到的政绩。领导干部要从以人为本的高度认识食品安全，即不仅仅考虑食品总量满足需要，更要注重食品的品质达到标准，符合群众要求。只有树立了这样理念的政府才是以人为本、科学发展的政府，才是能够为人民群众带来实实在在利益的政府。加强食品安全文化建设，实现以人为本促进食品安全生产，靠文化的力量走安全长治久安之路，体现科学发展观的内在要求，是确保食品安全生产稳步发展的重要举措。
16、在食品生产过程中，人是最关键的因素，加强道德教育，形成浓厚的食品安全意识，具备相应的安全技能，是减少各类食品安全事故的关键和基础保障。要树立正确的安全发展理念，高度重视食品安全工作，狠抓机构、制度建设，全面落实安全生产责任制。加强食品安全文化建设，提高全民安全意识和安全素质，是促进食品安全文明生产的有效途径，也是构建和谐社会的必由之路。各级党委和政府，应切实加强对食品安全生产宣传工作的领导，形成党政工群齐抓共管的食品安全监管体系。（二）制度完善：充分发挥食安办的协调作用，完善相关工作机制，加快推进食品安全监管体制改革与创新1.充分发挥食品安全委员会及其办公室的协调作用就中央和地方而言，食品安全委员会是决策机构，食品安全办公室是主要的协调机构。食品安全委员会一般由行政首长或常务副职兼任，成员为
