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1、 北京市慈善超市发展的困境与对策历史与现实的碰撞 党的十八届三中全会提出，要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。慈善超市正是实现这一目标的具体实践。北京市的慈善超市建设已经历时十余年，起步早，但也遇到了各种问题，非常有必要对这些问题进行梳理和总结，以便更好地贯彻相关文件的精神，让慈善超市的建设落到实处，汇集社会捐助，帮扶困难群众，提供志愿服务，为北京市慈善事业的发展奠定坚实的基层基础。一 慈善超市的发展背景（一）慈善超市发展的理论依据2013年的最后一天，民政部出台了关于加强和创新慈善超市建设的意见（民发20
2、13217号）（以下简称217号文），为2014年的慈善超市建设定下了基调。该文件是在2004年出台的关于在大中城市推广建立慈善超市的通知（民函2004109号）（以下简称109号文）的基础上，结合各地多年来的实践而形成的，也成为全国慈善超市建设工作的第一个综合性文件。217号文首次明确了慈善超市的定义，将其认定为一类社会服务机构。值得注意的是，文件并未将其明确地界定为“社会服务组织”或“社会服务企业”，这就为慈善超市的概念界定提供了弹性的解释空间。1902年，美国成立了“好意慈善事业组织”（Good Well），这是第一家现代意义上的慈善超市。该组织定位为由非营利机构开办的一种免税“公司”，
3、前店后厂。总部设在洛杉矶，分支机构遍及美国各地，并在37个国家中拥有会员，实行连锁方式经营。该组织的主要业务包括直接接受市民的捐赠，然后由经过专业培训的职员对捐赠物资进行洗涤、整理、修配、包装、估价等必要的处理之后上架销售，用销售取得的利润为残疾人、失业者、新移民等兴办各种类型的福利工厂、职业培训机构和就业安置场所。“超市”销售的物品主要来源于市民的捐赠，而且“超市”销售能够获得政府的免税优惠。通常情况下，商品价格比较低，受到低收入群体的青睐。这使慈善超市在与其他纯商业性超市、商店的激烈竞争中占据一定的优势，从而在美国的慈善领域发挥了很大的作用（王先进，2007）。在国内目前的慈善超市建设中，
4、公益性和非营利性都是大家普遍认可的基本原则，但市场化和专业化在实践中却出现了各种各样的问题。目前，慈善超市中实物救助的比例远远大于社会志愿服务工作，其服务仅限于“超市”的商品售卖，局限性非常强。此外，慈善超市的类似名称很多，包括“阳光超市”“爱心超市”“扶贫超市”“爱心家园”“爱心捐助家园”等。从字面来看，其都强调“爱”与“善”，为贫困群体提供实物救济。“超市”则是借助商业超市的概念，利用成熟的经营理念实现公益慈善类服务，为贫困家庭提供日常用品，为困难学生提供学习资助，为残疾人等失业群体提供就业岗位，搭建一个基于社区的爱心奉献平台，有利于更好更快地帮助困难户。（二）国家慈善超市发展的政策背景慈
5、善超市是在由江泽民同志亲自倡导、民政部门组织开展的“送温暖、献爱心”社会捐助工作中形成的一种工作形式。2004年，胡锦涛同志视察了慈善超市并做出重要批示，随后民政部印发了109号文。此后，各级民政部门积极推进以“慈善超市”“爱心家园”“扶贫超市”为主要形式的慈善超市建设。2014年1月，习近平总书记在锡林浩特市爱民社区考察“民惠慈善超市”时，对锡林浩特市的社区工作和慈善超市为民服务经验予以充分肯定，并对进一步做好服务社区居民工作提出了要求。2004年，109号文将慈善超市定位为一种社会捐助的新模式，出发点是为了激发社会各界参与社会捐助的热情，帮助城市困难群众解决生活困难问题，并使之成为社会救助
6、体系建设的重要组成部分。此外，在提到慈善超市的相关中央和国家级文件中，普遍将慈善超市的建设与经常性社会捐助密切关联，并将慈善超市作为社会救助服务体系的重要组成部分，基层应当建立捐助站点与慈善超市形成互补的运行机制。1在民政部217号文中，慈善超市被界定为以社会公众自愿无偿捐助为基础，借助超级市场管理和运营模式，为困难群众提供物质帮扶和志愿服务的社会服务机构。其界定了慈善超市的基本工作内容，即接受公众自愿无偿捐助，为困难群众提供物质帮扶和志愿服务。但在具体实践中，并非如此。二 北京市慈善超市建设的现状分析（一）北京市慈善超市发展的基本情况按照北京市接受救灾捐赠事务管理中心相关网站的介绍，自200
7、3年以来，北京市已创建爱心家园227个，累计救助困难群众40多万户70多万人次，方便了广大市民的经常化捐助，收到了良好的社会效益，促进了本市社会捐助工作的经常化，对社会救助体系建设也发挥了积极作用。通过对历年来北京市民政事业发展统计公报的分析发现，北京市的慈善超市建设起步很早。2004年以前，朝阳区高碑店乡、西城区展览路街道等纷纷开始筹建类似的爱心超市，开展救助物品接收、配送服务2。慈善超市为地区困难群体提供生活补贴，接受以市区捐赠中心和驻区单位为主的捐赠，也为区域居民捐赠提供了爱心通道。随后，北京市民政局由市捐赠中心牵头，在部分区县街道进行推广慈善超市。表1是对2004年以来3慈善超市的数量
8、统计，并与经常性社会捐助站点、受益的困难群众数量进行了对比。表1 北京市慈善超市相关数据统计从这些数据中，可以发现几个特点。首先是慈善超市的发展，20052006年出现了“井喷”式的发展，但到了2009年趋于“平静”，甚至在2010年出现了减少的现象。图1是慈善超市与经常性社会捐助站点的数量比较。4图1 慈善超市与经常性社会捐助站点数量的对比从两者的对比来看，慈善超市的发展与经常性社会捐助站点的发展基本是同步的，甚至在20092012年平稳的“波动”期也基本同步，即慈善超市快速发展或停滞时，经常性社会捐助站点也出现快速发展与相对的停滞。因此可以得到以下结论：经常性社会捐助站点的发展历史与慈善超
9、市的发展是存在正相关性的，但其发展持续性更为强劲。关键的时间节点集中在2005年和2009年，因此要研究其相关性就要考察这两个年度发生的重要事件。在统计公报的表述中，受益困难群众数量与慈善超市的建设并不完全相关。慈善超市承担了“救助物品接收、配送服务”的职能，通过其受益的困难群众数量又没有相关数据支持，因此只能通过这两组看似不相关的数据来进行比较研究。图2是两者的数据对比。其中，2004年、2005年和2007年统计公报未出现相关受益困难群体的数据。图2 慈善超市与受益困难群众数量的对比令人失望的是，除去没有数据的三年，总体来看两者之间基本没有相关性。特别是在20102011年收益困难群众“突
10、变”时期，正是慈善超市发展的平缓期，甚至出现了一定程度的反复。虽然无法得出两者存在相关性的结论，但可以获得一个论点：从全市角度看，慈善超市的发展对帮扶困难群众的覆盖面并无影响，也没有对民政救助工作产生重要的提升。慈善超市作为帮扶基层群众的重要渠道，其发展仍然处于初级阶段。（二）北京市慈善超市的历史变迁北京市的慈善超市前身是爱心家园。爱心家园开展社会经常性捐赠，并将社会捐助的物品无偿发放给困难群众，服务于社区居民，取得了一定的社会效益。但由于爱心家园主要依靠区、街（镇）政府管理和运作，慈善超市存在功能定位单一、服务范围狭窄、自我生存能力弱等问题。以下是对一些重要事件的梳理，以便找到数据背后的答案
11、。1.起步阶段2004年民政部出台了关于在大中城市推广建立慈善超市的通知（民函2004109号），为慈善超市的推广提供了政策指导，这也成为北京市民政事业统计公报中首次出现“爱心家园”的起始年。北京市在全市范围对19家慈善超市进行了管理，将它们统一命名为“爱心家园”，及时开展救助物品接收、配送服务。在这一时期，慈善超市的管理由各区（县）负责，街道自管，主要由街道办事处民政科或社区服务中心代管，但实际经营和管理主体并不相同。如慈善超市大栅栏店被委托给了双盈社区服务中心，但街道仍负责超市的员工招募及发放工资等（陈荞、樊瑞，2013）。同时，慈善超市的运营状况也有差异，有些经营状况相对较好，有些则面临
12、搁浅的命运。2004年，右安门街道民政科在学习其他地区建设经验的基础上，在市、区捐赠中心的大力支持下，利用街道现有的场地建立“爱心超市”，聘用34名工作人员并承担起发放工资等相关报酬，针对地区困难群体开展捐助和服务工作，接收捐赠中心、驻区单位和地区居民的捐赠，建立了申报、核实、救助和定期复审的制度，并利用储值卡提供日用品消费。2.区域试点2009年，西城区成为北京市开展慈善超市创新建设的试点地区。慈善超市将解决经常性捐赠问题作为突破口，力求做到每个社区每天都能接受社会捐赠；捐赠的旧衣物先进行清洗、消毒、整理、归类后，一部分用于救助本市及灾区和贫困地区困难群众，其余部分被贴上专门商标在“爱心家园
13、”进行变卖，变卖所得再用于救助本市及灾区和贫困地区困难群众。此外，西城区提出要在“爱心家园”的管理上实现四个统一，即“统一标识、统一服务、统一配送、统一管理”，将各街道“爱心家园”的场地和人员统一到一起，委托机构（企业）集中经营5。10月28日，民政部在西城区民政局召开“慈善超市创新建设北京市西城区试点工作座谈会”。会议就北京市慈善超市创新建设实施方案的可行性进行了讨论，相关单位对西城区爱心服务之家创建情况做了报告，对项目主要内容和实施细则做了详细阐述，各街道领导对此项目提出了自己的意见，各方进行了深入的交流探讨。自2009年12月起，为更好地解决全市爱心家园普遍存在的救助成本过高、管理体制及
14、运行机制不顺畅等问题，北京市民政局在民政部社会福利和慈善事业促进司的指导下，按照民政部关于委托北京市民政局开展中国慈善超市创新建设试点的通知精神，在一年多的试点实践基础上总结经验，于2010年6月全面推开，力求做到每个社区每天都能够接收市民家中旧衣物捐赠，捐赠物经处理后除了发放给困难群体外，还将通过“爱心家园”变现，用于救助本市及灾区困难群众（孙颖，2010）。3.全面创新2011年，北京市民政局印发了北京市慈善超市创新建设实施方案（京民捐发201141号），以实现民政事业“社会化、产业化、信息化、体系化”为目标，通过引进经营机制，创新“爱心家园”现有体制，实现自身造血功能，搭建方便快捷的接收
15、捐赠服务的平台。文件中的突出亮点是关于“实现自身造血功能”的表述。这从一个侧面突出了北京市在建设“慈善超市（爱心家园）”中的市场化特征，强调慈善超市的自我成长和自我发展，突出社会力量参与慈善超市的经营活动，甚至将慈善超市提升到了“产业化”的高度，这都是北京结合首都经济社会发展的实际所提出的超前理念，并落实在了全市各区县的具体实践中。2013年9月，北京市民政局出台了关于进一步深化慈善超市创新建设的指导意见（京民捐发2013341号）（以下简称341号文）支持开展中国慈善超市创新建设试点工作，朝着“捐助站敞门收捐、捐赠衣物加工利用、慈善超市运转顺畅”的方向发展，把慈善超市打造成一个集捐赠救助、商
16、品经营、便民服务、志愿服务、慈善宣传等多种功能于一体的社区慈善公益综合服务平台，推动和促进全市社会捐助工作和慈善事业的发展。（三）慈善超市的功能与服务分析慈善超市自建立以来，始终将接收捐赠、互助救助作为最基本的服务内容。北京市民政局的341号文中要求“街道（乡镇）应与公司共同合作，结合辖区实际及居民需求特点，逐步设立和完善基本服务功能、超市服务功能和公益服务功能”。为了更好地进行分析，根据公开的资料和访谈研究，笔者将其服务功能主要总结为以下几个方面。1.接收捐赠接收捐赠主要体现在劝捐和捐赠管理两个方面。劝捐对于慈善超市而言并不是重点，毕竟慈善超市力量太小，发挥的作用也比较有限，劝捐与捐赠动机密切相关。在国外，居民捐赠既有
