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1、 政府社会管理绩效评估 一 社会管理再认识近年来，因各种社会矛盾和纠纷引发的事件多达数万起甚至十余万起。仅2012年就有天津PC项目污染引发的群众“集体散步”事件、7月初的什邡事件和7月底的启东事件等几次大型事件。2013年1月4日，河南兰考的一个民办收养场发生火灾，7名儿童死亡，引起民众对于当地相关部门行政作为的争论。2013年5月，国内知名导演张陷入“超生门”事件，被爆料再婚并育有三子，引发公众对当地计生政策及其实际执行的质疑。还有“我爸是李刚”事件、富士康事件、各地校园袭童事件、方遇袭事件等，诸如此类的事件比比皆是，引发了社会的热烈讨论，也将社会管理问题推向前沿随着中国经济社会的转型和体
2、制改革的推进，社会管理领域的问题已经成为政府必须面对的战略性问题。尽管随着改革的推进，社会管理难度日益加大，但政府仍坚持加大对社会的管理力度，全国上下在社区建设、风险评估、矛盾调解、流动人口与特殊人群服务管理、基层治安防控、两新组织服务管理等方面，不断推出新举措，力求实现社会管理的改革创新。（一）政府管理视野下的社会管理什么是社会管理？在国家层面，中国共产党自十六大以来，不断探索中国特色社会管理的理论和实践。探索以社会管理概念的正式提出为开始。随着社会管理问题的日渐突出，政府对其重视度不断提升。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出深入研究社会管理规律、加强社会建设和管理，推进社会管理体制
3、创新的任务。2006年10月，中共十六届六中全会指出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。2007年十七大报告指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。第二阶段，明确了工作重点。2009年，党中央在举行的全国政法工作电视电话会议上强调，深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”工作。2011年2月19日，时任总书记胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会上发表专题讲话强调，要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，全面论述了社会管理工作的科学内涵，并提出了社会管理格局设计、维护群众权益机制
4、等八个方面的任务。2011年3月，“社会管理创新”一词首次被写入政府工作报告，并在国家“十二五”规划纲要中单独成篇；切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，已被各级政府摆在了更加重要的位置。其后，细化方法，强化管理。2011年5月30日，时任总书记胡锦涛同志主持政治局会议，进一步强调加强和创新社会管理的问题，提出了社会管理要以“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能”为原则。2011年7月，中共中央国务院关于加强社会管理创新的意见出台，这是中国第一份关于社会管理创新的正式文件。2011年9月16日，中央决
5、定把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会。基于上述理解，政府的社会管理就是政府通过公共财政、社会福利、社会保障以及基本公共服务的供给，也通过社会自身的行为规范、社会关系协调、公众参与等来维护社会秩序，激发社会活力的管理活动。1依据上述界定，社会管理涵盖规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、防范社会风险等领域。根据中国现阶段的发展特点和部门分工，政府社会管理职能包括三大类主要事务：一者事关社会活力，包括社会组织管理和人口管理；二者事关社会安全和社会稳定，主要是行政和司法领域；三者事关社会公平，包括提供社会公共服务和公共物品。本报告正是据此从社会组织与人口、社会安全和社会
6、保障与就业三个职能领域对地市级政府的社会管理绩效进行评估。（二）社会管理的现实挑战改革开放以来，通过不断改革和完善社会管理体制，强化社会管理职能，中国地方政府的社会管理取得了显著成效。地方各级政府越来越重视加强社会管理，社会支出不断增加、社会救助水平迅速提高、社会保障制度基本确立、政府扶贫工作成效显著，并在推进各项事业社会化、加强城市社区建设、加强农村基层自治组织建设、培育和发展民间组织等方面迈出了较大步伐。但是，中国毕竟正处于超高速的历史性巨变之中，经济社会转型与体制转轨相交织，社会问题的复杂性世所罕见。目前，中国政府社会管理工作还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，亟须在加强社会
7、管理革新方面取得突破。2形成于计划经济时代的社会管理观念至今仍在中国实践中发挥影响：注重经济发展、轻视社会发展，导致政府的经济发展职能与社会管理职能极不协调；注重管制、轻视参与，突出表现为凡事都需要层层审批和政府许可；注重全面管理、轻视合作，政府垄断大量社会资源，挤占了社会组织的活动空间；注重权力行使、轻视绩效评估，导致权责不匹配，服务意识淡漠。受累于此观念，社会管理体制并不健全，在新旧体制转轨中呈现明显的过渡性特征，不仅各项社会管理体制机制不健全，而且长期以来缺乏科学、健全的社会管理评估机制。同时，改革的深化与利益格局的调整已经积累了大量社会矛盾，社会不稳定因素日渐增多，前述提及的频繁发生的
8、群体性事件就是这些因素相互作用的结果。这些社会管理问题已经成为当代中国体制改革的短板，处理不慎就可能一触即发，对中国社会安定和发展构成致命威胁。因此，政府社会管理职能的改进和加强已经被逼到了改革的前沿。本报告将在厘清认识的基础上，对中国地市级政府社会管理绩效做深入的评估和分析。二 描轮画廓：地市级政府社会管理绩效总体状况中国地市级政府社会管理管得怎样？通过对全国317个地市级政府社会管理指标数据的考察和分析，希望能够清晰地勾画出地市级政府绩效水平在全国、地区和省域的分布特点，也能对社会管理各职能领域的绩效情况有一个整体性认知。（一）全国总体特点：各区域绩效得分均衡，个体特点不突出中国地市级政府
9、社会管理绩效的全国分布，基本呈现各大地区均匀分布的状态，似乎与经济的梯次分布没有明显的相关性。东部、中部、西部和东北地区都广泛散布着社会管理绩效各个分数段的地市级政府，相对而言，东北部和西部地区所包含的高分地市级政府比其他地区较多。图1反映了各地市级政府社会管理绩效省域角度的排名情况。从图中可以直观地看到，东北地区各地市级政府社会管理绩效较为优异，辽宁省排名全国第一，吉林省全国第二，黑龙江表现虽较差，但也处于全国中游；西部地区表现也较为突出，11个省份中有8个位于全国中上游；东、中部地区社会管理绩效水平则较差。从图中也可发现，各省份绩效虽有优有劣，但总体差距并不大，第一名和最后一名的差距也仅仅
10、只有不到14分。图1 全国各省区所辖地市级政府社会管理绩效平均得分各省区所辖地市级政府在社会管理绩效平均得分上没有太大差距，但是它们之间的排名情况究竟会怎么样？在区域分布和省域分布上呈现什么特点？社会管理各职能领域绩效上又有什么不一样？这些都需要进一步分析。（二）职能特点：中部社会管理职能领域绩效均居下游虽然各省区在社会管理绩效平均得分上没有太大差距，但是通过对各地市级政府绩效得分的名次排列，能够进一步清晰地了解其绩效特点，便于我们分辨它们之间存在的差异。从社会组织与人口管理、社会安全管理和社会保障与就业管理三个方面综合考量社会管理绩效，得出了全国地市级政府社会管理绩效得分及排名。表1中能清楚
11、地了解社会管理绩效排在前20位的地市级政府。表1 全国地市级政府社会管理绩效前20名全国名次地市级政府所属省区职能领域绩效名次社会组织与人口管理绩效所属省区社会安全管理绩效所属省区社会保障与就业管理绩效所属省区1辽阳市辽舟山市浙辽阳市辽白山市吉2白山市吉黄山市皖舟山市浙伊春市黑3淄博市鲁威海市鲁淄博市鲁通化市吉4阿勒泰地区新湖州市浙聊城市鲁本溪市辽5迪庆藏族自治州滇安康市陕迪庆藏族自治州滇营口市辽6烟台市鲁烟台市鲁安阳市豫辽源市吉7舟山市浙宜昌市鄂三明市闽阿勒泰地区新8威海市鲁淄博市鲁镇江市苏四平市吉9酒泉市甘锦州市辽吐鲁番地区新铜川市陕10嘉峪关市甘银川市宁开封市豫抚顺市辽11抚顺市辽苏州市
12、苏海南藏族自治州青鸡西市黑12锦州市辽巴彦淖尔市蒙潍坊市鲁呼伦贝尔市蒙13伊犁哈萨克自治州（直属县市）新昆明市滇葫芦岛市辽天水市甘14呼伦贝尔市蒙昌吉回族自治州新庆阳市甘白城市吉15莱芜市鲁营口市辽许昌市豫辽阳市辽16巴彦淖尔市蒙莱芜市鲁洛阳市豫阜新市辽17乌兰察布市蒙绍兴市浙商丘市豫威海市鲁18开封市豫嘉峪关市甘湘潭市湘伊犁哈萨克自治州（直属县市）新19银川市宁泰州市苏海北藏族自治州青攀枝花市川20海北藏族自治州青阿勒泰地区新衡水市冀朝阳市辽|Excel下载表1 全国地市级政府社会管理绩效前20名从社会管理绩效排名与其三个职能领域绩效排名之间的关系，可以清楚地发现，前10名地市级政府中，第1
13、名辽阳、第3名淄博、第4名阿勒泰、第7名舟山和第8名威海各有2个职能领域绩效名列前20位，第5名迪庆、第6名烟台和第10名嘉峪关各有1个职能领域名列前20位。第11至20名中，除第17名外，其他九个地市级政府，即抚顺、锦州、伊犁、呼伦贝尔、莱芜、巴彦淖尔、开封、银川和海北藏族自治州，都各有1个职能领域绩效名列前20位。值得关注的是，两个西部地市级政府，即第9名酒泉和第17名乌兰察布，与其他前20名地市级政府不同，它们在三个职能领域中绩效都不突出，均没有名列前20位。不过，进一步查阅它们的绩效得分发现，酒泉的社会组织与人口管理绩效、社会安全管理绩效和社会保障与就业管理绩效得分分别是59.83分、
14、82.88分和76.67分，乌兰察布的社会组织与人口管理绩效、社会安全管理绩效和社会保障与就业管理绩效得分分别是54.05分、81.62分和75.79分，都处于各职能领域绩效平均得分之上，总体比较均衡。在后20位地市级政府绩效排名中，我们发现了同样的规律。社会管理绩效排名后10位的地市级政府，其各职能领域绩效，尤其是社会保障与就业管理绩效排名普遍靠后；各职能领域排名比较均衡的地市级政府，其社会管理绩效排名也比较靠前（见表2）。表2 全国地市级政府社会管理绩效后20名全国名次地市级政府所属省区职能领域绩效名次社会组织与人口管理绩效所属省区社会安全管理绩效所属省区社会保障与就业管理绩效所属省区298贺州市桂临夏回族自治州甘茂名市粤山南地区藏299湛江市粤贵港市桂阳江市粤钦州市桂300毕节地区黔阳江市粤七台河市黑泉州市闽301钦州市桂信阳市豫呼和浩特市蒙东莞市粤302娄底市湘黔东南苗族侗族自治州黔张家界市湘苏州市苏303邯郸市冀平凉市甘益阳市湘汕头市粤304亳州市皖衡阳市
