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1、 韩国公共文化服务体系研究 上海正处在转型机制、创新发展的关键时刻，上海文化的发展如何顺应并推进上海的转型发展，任重而道远。公共文化服务体系的建立是城市文化发展的关键，本文以韩国尤其是首尔公共文化服务体系为研究对象，对韩国文化发展战略和文化政策予以探讨，分析韩国公共文化管理主体与公共文化资金来源以及公共文化设施状况，通过公共文化项目的实施案例，展示韩国特别是首尔市的公共文化参与及其取得的成绩，以作为上海的它山之石。一 公共文化发展战略和政策（一）文化战略和政策沿革韩国于1973年推出第一个“文化发展五年计划（19741979年）”。当时的朴正熙政府（19611979年）推出了一系列文化政策，制
2、定了文化法规，建立了文化机构、文化组织和公共文化基金等。在第一个文化发展五年计划中，城市的美化和市民对文化设施的便利使用是当时的主要目标，尤其围绕彰显民族传统文化特色这一核心。这一时期政府文化投入的70%都放在了民间艺术和传统文化上。20世纪80年代，韩国政府文化发展重点从民族文化传统拓展到了当代艺术和民众的日常文化生活，于1981年和1986年分别推出了“文化发展新规划”和“经济社会发展第六个五年计划的文化发展规划”。根据这些规划，韩国文化发展的主要目标是：确立文化身份，推进艺术，发展文化福利，促进地方文化，扩大对外文化交流。20世纪90年代初，韩国政府推出了“文化发展十年规划”。这个规划在
3、80年代文化发展规划的基础上，增加了发展文化传媒的新内容。19931998年，金泳三政府提出了“创意新韩国”的文化发展理念。这一时期政府文化政策倡导文化民主，鼓励民众的文化创意，注重发展地方文化、文化产业和旅游以及韩国文化的全球化。其时新文化政策的五大基本方针为：从限制走向自律。消除阻碍文化创作活动的各个因素，创造宽松的文化环境，确保创作自律。从中央走向地方。改变文化建设和发展过于偏重中央的做法，充分发挥地方作用，培育和发展地方文化，增加地方文化设施。从享受走向参与。新文化政策着眼于所有阶层，要求人们不仅尽情地享受文化，而且要参与文化创作，使文化艺术多样化，推进高雅文化的普及化、大众化，搞好群
4、众文化艺术创作。从分裂走向统一。朝鲜半岛南北正处于分裂状态，同一民族文化出现巨大差异，要采取措施推动南北文化交流。消除异质性，以利最终实现统一。从韩国走向世界。为扩大韩国在世界的影响，政府提出把韩国文化推向世界的战略目标。对外文化交流要“官民并举，以民为主”。21世纪以来，为了顺应低碳经济的国际潮流，以及韩国政府2009年提出的“低碳绿色成长”的国家课题，韩国文化观光体育部公布了更为详细的绿色文化发展战略。第一，为了实现可持续发展，解决日趋严重的气候变化问题，按照绿色文化城市、绿色观光城市、生态亲和城市、绿色能源城市四大主题，努力建设旅游及休闲胜地。第二，为了让大众接受低碳生活方式，建设能源节
5、约体验区、碳素游乐场、市内绿色区域，开发诸如自行车道等生态观光项目，举行并支援绿色环保文化艺术活动与各地区的各种庆典活动。第三，在修建文化、体育、观光设施之时，如果建有自然采光、夜间电力等环境友好型附属设施，政府将提供奖励。第四，在城市建筑中使用绿色环保技术与材料，由相关部门提供环保材料指南。第五，对包括宾馆在内的观光旅游设施进行评价时，引进“绿色认证”制度，借此减少二氧化碳的排放量，实现绿色成长的政策目标。第六，为了让更多的绿色技术应用在城市建设中，引入市民参与制，建言献策。（二）具体文化政策和法规举隅1.历史环境和传统保护政策法规从国家层面而言，韩国关于历史和传统保护的法规主要是两部，一部
6、是文化遗产保护法（或称文化财产保护法），另一部是都市规划法。它们代表韩国对历史环境和文化传统保护的两大系统。文化遗产保护法主要针对的保护对象是单个的物质文化遗产，而都市规划法针对的是历史环境和传统文化氛围，包括文化习俗等非物质文化遗产。前者是点，后者是面。韩国对文化遗产的保护始自1910年。这一年的4月23日，政府以学部令的方式颁布了乡校财产管理章程。这部法并非严格意义上的文化遗产法，但由于其中确实涉及了有关文化遗产的问题，因此被认为标志着韩国文化遗产保护工作法制化建设的开始。1960年，韩国制定了文化财产保存委员会规程，并于1962年制定了文化遗产保护法。此法主要是保护指定文化遗产本身及其周
7、边环境，并对可能改变文化遗产或给遗产保护带来负面影响的建设行为做出限制。在这部法律中，韩国将本土文化遗产划分为有形文化财、无形文化财、纪念物及民俗文化财四个部分。始于20世纪60年代的文化遗产大普查，其行动指南、分类标准所依据的就是这部法律。经过多年努力，韩国学者对韩国文化遗产进行了系统而全面的普查，并出版民俗调查报告书2028卷。除了文化遗产保护法，韩国还于1984年制定了传统建筑物保护法，主要是维持和保存随居住方式变化而不断消失的韩国传统院落式住宅韩屋及其他传统民宅建筑物的原型。根据这项法律，可以指定“传统建筑物”或划定“传统建筑物保护区”。1987年制定了传统寺庙保护法，主要是为保护具有
8、历史意义的传统寺庙及周边地区，包括划定“传统寺庙保护区”并对周边地区建设及寺庙经营进行管理等措施。由于传统建筑物保护法在所涉及内容和范围方面与其他法规有重叠之处，此法于1999年被废除。从城市层面而言，各地对于历史环境和文化遗产的保护制定了更为详细、更具有针对性的地方法规。以首尔为例，2000年首尔编制城市中心区管理规划，把规划重点放在历史文化遗产保存上，提出通过增加公共投资等途径加强城市中心区的历史文化特征与魅力。同时，通过对重要历史遗产周边景观进行保护，提出近代历史遗产保护政策及财政支援政策，规划历史文化探访路，保护传统文化大街、历史文化街区等各种策略，为中心区管理提供新方针，为控制北村、
9、仁寺洞等历史街区的无限制开发提供了重要依据。该规划推动了北村保护与再生规划和仁寺洞地区单位规划的编制，促进了对首尔具有代表性的历史街区的整治与更新，在韩屋修缮支援及有效利用引导、街巷环境整治、公共设施改善和改造开发限制等方面进行了卓有成效的探索。2003年，随着历史水系清溪川恢复工程的启动，首尔重新修订了该规划，并于2004年更名为城市中心区发展规划。由此可见，首尔将城市保护的对象从文化扩大到生活环境，保护的目标也从传统恢复转换到环境保护，改变了过去以开发为主的政策，而转换成重视历史和文化保护的新政策。而且，为了进一步保护历史文化遗产，还新设了“文化财产周边景观地区”“历史性建筑物保全地区”“
10、文化街区”等条例。2.“文化街区”制度“文化街区”（Cultural District）概念的提出和实施以及相关法规的制定，对韩国传统文化环境的保护具有重要意义，对历史文化街区“非物质”形态的保护提供了法律制度保障。“文化街区”概念初始于20世纪90年代中期，其最初含义是指都市中汇集成特定街区的文化基础设施，包括公演、展览、文化信息、博物馆、文化公共福利设施、露天舞台、小广场等所需设施的空间，是作为都市中进行文化活动、艺术鉴赏的文化生活空间。具备街区环境、建筑物、造景物、设计、色彩等景观要素优美，具有艺术鉴赏价值的地区，则可将这一地区范围整体指定为“文化街区”。2000年1月，文化艺术振兴法第
11、十条第二款新增“文化街区的指定及管理”一项，以此作为认定文化街区的依据，并规定，在“文化街区”指定后一年以内，必须制定相关地区的管理规划，且每年都须对管理规划进行评审，每三年对“文化街区”进行相关资格审查，以其管理、运营以及文化特色保持上的效果来决定是否续延“文化街区”资格。因此，“文化街区”制度是一项从规划上和战略上对文化财产进行保护的制度。韩国政府在实施“文化街区”制度的过程中，首先将传统手工行业进行等级分类，在分类的基础上，按等级给予了降低租金和各种免税优惠，以政府引导的方式保护这些作为街区精神内涵的历史街区原生态生活方式。3.城市公园政策法规韩国对公园、公共绿地建设的关注始于20世纪5
12、0年代末。这一时期的公园建设主要表现为私家花园向公园的过渡。1962年，城市规划法制定公布，其中对于公园绿地有明确的规划和要求。1967年，作为韩国公园政策标志的公园法从城市规划法中分离，成为独立的法律。公园法对城市公园的概念和范围作了明确的规定，“所谓公园，是为了保护自然风景地，提高国民的保健、修养及感情生活”，“依据城市规划法，作为城市规划的设施所设置的公园和绿地称为城市公园”。20世纪80年代，随着对公园的位置、规模和功能的细分，韩国又将公园法拆分为城市公园法与自然公园法两部独立的法律，旧的公园法被废止。针对城市公园法在实施过程中出现的一些实际问题和缺陷，韩国政府于2005年3月又推出了
13、城市公园法改正法律，对城市公园法进行了改善和补充。这些修改内容进一步确定和保证了公园绿地在城市中的重要地位。4.扶持文化产业、规范文化市场的政策法规20世纪90年代，韩国文化发展规划中增加了文化产业的发展目标。1997年亚洲金融危机后，韩国政府调整经济结构，更是把文化产业作为21世纪发展国家经济的战略性支柱产业。1998年韩国国会通过了文化产业促进法，推动文化、娱乐等产业发展。韩国政府在组织设置上采取一系列措施，先后成立游戏产业振兴中心、文化产业振兴院等机构全面负责文化产业各项事务。韩国政府还加大了对文化产业相关领域尤其是影像、游戏、动画、音乐等重点文化产业的奖励力度，用高规格的奖励推进文化产
14、业的发展。为保证文化市场的发展和秩序，韩国政府先后制定了一系列法规，主要有文化保护法演出法电影法唱片翻作法文化艺术振兴法外国期刊进口发行法韩国广播广告公司法等。这些法令法规对韩国大众文化市场的健康有序发展起到了非常重要的作用。二 公共文化管理主体及资金来源韩国公共文化管理主体由国家政府部门、地方政府部门、半官方机构和民间组织共同构成。文化体育观光部是韩国政府主管公共文化服务和管理的职能机构。其主要职责是制定并综合调整各种文化政策及主要文化项目，制定政府公共文化预算，并在实施过程中进行调整，支持和统管各种文化事务，审查和分析有关公共文化发展的行政法令的立案与审理等。文化体育观光部下设发言人、审计
15、官、企划、运营、文化艺术、文化产业、观光产业、图书馆企划团等部门，为韩国公共文化服务提供全方位的管理和支持。按照韩国宪法第一百一十七条规定，“地方政府应负责处理当地居民的福利事务，管理财产，并可在法律和法规的范围内制定有关当地自治的规章制度”。20世纪90年代以来，韩国推行市民政府的理念并试行地方自治制，由此肇始，韩国公共文化建设和管理的主导权逐渐由地方掌握，各地政府根据自身地方特色来规划和管理文化发展。例如，首尔市“文化城市”建设项目就是以首尔市政府为主导的文化项目，为实现这一目标，首尔市政府规划了20个核心项目和十个部门参与的350个项目，比如清溪川改造工程、新城开发、“首尔的森林”工程和绿地空间的扩大、城市公共交通系统改造、城市文化带的开拓、汉江沿江公园的继续开发等。这些项目都是在地方政府的主导下完成的。这种地方自治制一直深入基层地方政府，“区”“洞”（城市街道）和“邑”（乡村社区）政府以及民间团体，都作为主体参与到公共文化的建设和管理之中。“洞”和“邑”居民中心综合了福利、文化、就业、生活和体育等便民利民职能，举办各种讲座，如外国语、初中级电脑技术培训等，以丰富居民的业余文化生活。如今，韩国各地基层政府和地方民间团体已成为公共文化服务的主体。以基层政府和民间团体为依托，推动社区公共文化服务体系建设，成为韩国公共文化服务体系的主要特征之一。
