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1、 大珠三角环境保护合作进展与区域环境管治分析 香港、澳门回归祖国以来，粤港、粤澳政府相继建立政府联席会议制度，在原“粤港环境保护联络小组”和“粤澳环境保护联络小组”的基础上分别成立了“粤港持续发展与环保合作小组”和“粤澳环保合作专责小组”，并积极开展小组的专题合作研究。经过多年跨境环境合作，三地共同研究和推行了一系列的措施，在环境污染防治措施和管理手段方面取得一定成效。但是，上述环境保护合作主要集中在协调区域局部环境污染治理和解决跨境环境影响问题上，区域环境保护停留在政府部门对跨境环境污染事务“一事一议”方面，缺乏从全局出发考虑区域环境可持续发展的长远打算。因此，区域性生态环境改善没有取得太大
2、的突破性进展。2008年12月国家发展和改革委员会发表珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年）（简称纲要）。2009年10月由粤港澳三地规划部门共同合作研究完成了大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究（简称大珠三角规划研究）1。目前，粤港澳三地政府开展的“绿色大珠三角优质生活圈”（简称“绿色生活圈”）的规划工作正在进行中。纲要和大珠三角规划研究以及“绿色生活圈”的规划研究与落实成为三地环境保护合作转移到向区域全局和向纵深发展的一个新局面，共同着眼于未来，将各自环境保护融入区域社会经济可持续发展之中。一 大珠三角环境保护合作的新进展（一）纲要有关环境保护的安排纲要是国家对珠三角未来12年
3、发展进行指导的纲领性文件，其中“环境保护”是纲要中提出改革的重要领域之一。纲要将“加强资源节约和环境保护”列为规划需着力解决的重点问题之一，提出节约集约利用土地；大力发展循环经济；加大污染防治力度；加强生态环境保护。要求坚持预防为主、综合治理的方针，提高环境管理水平，创新环境管理机制，切实解决危害人民群众身体健康和影响经济社会发展的突出问题；加强水环境管理，着力加强粤港澳合作，共同改善珠江三角洲整体水质，减少整体水污染量，提升污水处理水平；着力解决大气灰霾问题；制定更严格的区域环境标准，统筹环保基础设施建设，鼓励环境管理体制机制创新和先行先试，充分利用价格、财政、金融等经济手段，率先建立政府、
4、企业、公民各负其责、高效运行的环境管理机制；优化区域生态安全格局，构筑以珠江水系、沿海重要绿化带和北部连绵山体为主要框架的区域生态安全体系；探索建立流域、区域统筹的生态补偿机制等。2010年3月25日，环境保护部与广东省人民政府在广州签署共同推进和落实珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年）合作协议。环境保护部和广东省将从深化环保规划、环境政策和环保科研等方面共同推进珠三角地区环境保护工作。如，共同推进规划编制和实施；共同开展环境功能区划研究；共同推进规划环境影响评价；开展经济与环境形势分析；研究建立生态补偿机制；推进排污权有偿使用与交易试点工作；开展绿色经济政策合作研究；探索广东
5、特色的环境管理体制机制；共建环境规划与政策研究中心；共建广东省环保科研平台。2（二）大珠三角城镇群协调发展规划研究大珠三角规划研究是经国务院港澳办和粤港澳三地政府同意，在“一国两制”框架下，由三地城市规划主管部门广东省住房和城乡建设厅、香港特别行政区政府发展局和澳门特别行政区政府运输工务司通过“粤港城市规划及发展专责小组”和“粤澳城市规划及发展专责小组”这两个合作平台，首次开展的策略性区域规划研究，是我国第一个跨不同制度边界和空间协调的规划研究。从某种意义上说，是粤港澳地区由市场主导的“非制度性”合作，是政府和市场双轮推动的“制度性”合作转变的开创性重大举措。大珠三角规划研究于2006年3月正
6、式启动，历时3年，经历了专题研究、技术报告编写和成果汇总三个阶段。开展了26个专题研究。根据2007年下半年以来国内外宏观形势的重大变化，以及实施纲要的工作要求，进一步完善研究内容。期间，粤港和粤澳专责小组的专家对各阶段研究成果进行了审核，包括31位内地和港澳知名专家组成的“专家顾问团”对各阶段成果进行的技术审查。研究成果最后经粤港和粤澳专责小组联席会议审查通过。大珠三角规划研究就主要的规划议题提出策略性建议，为粤港澳三地政府制定区域合作及跨界政策提供参考，可视为是一份高层次纲领性的研究报告。有关规划建议需国家、广东省和两个特区政府在政策和资源配置上多方配合，进一步确定其可行性。大珠三角规划研
7、究是在“一国两制”框架下，基于三地建立“更紧密合作关系”的共同愿望，以及共建“世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一”的高度共识下而形成的联合发展项目。它以前瞻性的视野考虑和分析大珠三角城镇群的发展方向、区域空间结构、跨界交通、地区合作及生态环境保护为重点制定的空间协调发展策略、行动计划及协调机制，旨在提出可促进区域整体经济发展、社会融合和环境改善的空间发展策略。大珠三角规划研究的主要内容包括5个方面：大珠三角城镇群总体发展战略；跨境交通运输与邻近地区合作战略；区域战略性环境影响评估及资源保护利用；协调发展机制与近期重点协调工作建议；香港、澳门与珠江口两岸地区协调发展。大珠三角规划研究主要选择了
8、区域空间结构、跨界交通和生态环境三个重大空间要素，并将着眼点放在关涉粤港澳三地可以采取共同行动的层面。这是因为纲要已经从国家层面给予珠三角及其各城市以明确的功能定位，对经济、社会、环境管理的改革发展也已经进行了全面系统的安排。因此，大珠三角规划研究更多地关注粤港澳三方协调中存在的问题及需要三方协调解决的问题，对于三方的责任、利益平衡以及大珠三角城镇群协调发展的重要性、切入点和落脚点均基于各自城市已有的各类规划以及发展战略协调机制的基础之上。大珠三角规划研究的优质环境策略是，构建区域整体生态安全环境格局，合理推进区域环境治理，落实各地环境保护责任。构建区域整体生态安全环境格局是，着力保护对区域有
9、重要生态影响的功能源点和生态节点，构建以绿水青山为主体的网状生态空间结构，并以区域绿地作为重要的景观要素构建大珠三角城镇群环境的点线面结合的网状生态安全格局。合理推进区域环境治理，是指合力推进区域大气环境、流域水环境治理，强化重点污染源及重点区域环境综合整治，共同保护珠江口生态环境安全，打造宜居“湾区”的优质生态环境核心。落实各地环境保护责任，是指进行生态用地建设与保护责任分区，明确各地在生态用地建设与保护中的职责；共同落实区域生态环境治理工程及相关技术措施，提升环境保护水平；推进共同环境目标的实现，以保障区域生态环境保护的阶段性成果。（三）大珠三角绿色优质生活圈2008年香港特别行政区行政长
10、官曾荫权提出粤港共同打造“绿色珠三角优质生活圈”的构想，曾荫权说，香港特区与广东省政府已取得共识，共同打造以环境保护、可持续发展为基础的“绿色大珠三角地区优质生活圈”，提升广东省和珠三角地区的竞争力和吸引力。为落实这个构思，两地将在2010年以后的减排、优化发电燃料组合、开发及推广再生能源、减少汽车排放、加强自然保育及绿化，以及科研和宣传教育等多方面开展合作。3这个构想得到广东省政府和澳门特区政府的积极回应，国家发改委在2008年12月发表的纲要中支持大珠三角共建优质生活圈，并进行了合作内容的具体安排。至此，建设大珠三角绿色优质生活圈已提升为国家的区域发展战略。纲要将共建优质生活圈，作为推进与
11、港澳更紧密合作的重要平台。纲要提出，支持粤港共同研究合作发展清洁能源及可再生能源，实施清洁生产等方面的合作，建设具有经济效益的区域能源供应销售网络；确保输入港澳农副产品和供水的优质安全；支持粤港澳合作推行清洁能源政策，逐步实现统一采用优于全国其他地区的汽车燃料、船舶燃油与排放标准，力争改善珠江三角洲地区空气质量；支持发展珠江三角洲区域的循环经济产业，鼓励粤港澳开展物料回收、循环再用、转废为能的合作，研究废物管理合作模式；鼓励建立污染联防联治机制，开展治理环境污染、共建跨境生态保护区、保护水库集水区。由此可见，纲要将粤港澳跨界环境污染防治的合作，进一步扩展到能源、资源、生态环境保护、循环经济产业
12、等关系区域社会经济可持续发展的领域合作，将资源环境保护提升到民生问题加以规划解决。粤港澳三地分别处在不同的经济发展阶段，合作共建优质生活圈并不局限在资源环境保护问题，还涉及在食品、农产品卫生、防疫、教育、医疗、社会保障、文化、应急管理、知识产权保护等方面开展合作。使原先主要由三地环境保护部门进行环境事务协调的合作，扩大到资源管理、环保产业、循环经济等公共管理与市场运作的领域。共建优质生活圈，意味三地要在诸多领域开展全面合作的新局面。在区域环境保护设计上从强调控制和保护扩展到从战略和政策上促进可持续发展的转变。按照国家发改委的部署，“绿色生活圈”将纳入国家“十二五”经济发展规划。目前，有关部门正
13、在与粤港澳政府合作开展“绿色生活圈”的规划研究。二 区域环境合作情况（一）三地环境管理状况大珠三角是中国经济最活跃地区，2008年三地GDP总量为6699亿美元，其中广东珠三角为4280亿美元、香港为2155亿美元、澳门为264亿美元；人均GDP珠三角为9020美元、香港为30883美元、澳门为39324美元。4与区域经济发展不相适应的是，区域性环境保护发展滞后。虽然粤港澳从20世纪80年代初就开始进行跨界污染治理协调，至今也取得较好的合作进展，但区域性环境污染治理效果并不明显。1.粤港经济社会环境比较依据香港环境保护白皮书（1989年）介绍，香港1989年环境污染达到高峰，此时香港的GDP为
14、7574.80亿港元。广东珠三角于2000年GDP达到8421.32亿元人民币，2000年也是广东珠三角环境污染最严重时期；此时的广东珠三角与当时（1989年）香港经济发展规模相当。1989年香港人均GDP达到133565港元，2008年广东珠三角人均GDP为62644元人民币5。如果从经济发展规模看环境污染发展趋势，广东珠三角经济发展规模和环境污染高峰期的到来与香港比较滞后1020年。香港于20世纪80年代开展环境执法，广东珠三角于2000年开展严格环境管理和执法活动，由于经济发展规模与环境污染处在不同阶段，广东珠三角环境管理经验积累相对于香港落后1020年。因此，区域内粤港经济发展水平以及
15、环境污染和管理水平都处在不同的发展阶段。2.粤港环境管理比较香港回归祖国以后，根据香港基本法，广东省同香港处在两个不同的社会制度环境中，由于经济发展水平与环境保护发展处在不同的发展阶段以及制度上存在着差异，两地环境保护管理机制也存在着较大差异（见表1，表2，表3，表4），两地环境污染治理以及资源环境保护协调与合作需要互相尊重对方的实际情况和管理能力。表1 粤港经济社会与环境管理比较表2 粤港环境行政机制比较表3 粤港环境法制管理比较表4 粤港环境管理市场机制比较3.澳门环境保护管理状况澳门回归祖国以后，人口急剧增长，经济快速发展，其人口从1998年约43.05万人增加到2009年的约53万人，陆地面积也由1998年的23.6平方公里增加到2008年的29.2平方公里。澳门经济以旅游博彩业为主，回归祖国以后澳门经济向多元化发展，在未来一段时期内澳门经济开发活动还将增加对生态环境的压力。由于土地狭小，自然资源匮乏，澳门经济的快速发展凸显了对环境的负面影响，自2002年以来，澳门环境空气质量呈下降趋势，酸雨问题较突出。受周边地区环境污染影响，沿岸水体富营养化和部分重金属污染恶化趋势明显。澳门特区政府环境保护局于2009年6月成立，至此澳门环境管理纳入政府管理的议事日程。澳门政府的环境保护工作长期以来主要依赖于政府环境保护咨询委员会及其技术办公室开展日常环境宣传与教育，
