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1、 农民工社会保险的经办管理与经办服务 我国的城镇福利带有典型的身份化色彩，这就决定了农民工在享受城镇福利方面由于社会排斥而处于边缘地位，中国经营报中的报道称：20多年来，户籍制度的藩篱让进城的务工人员与城市居民之间横亘着60多种不平等的福利鸿沟。1农民工成为城镇化建设过程中的一个底层群体，在享受教育的机会与权利、城市经济适用房分配、工伤康复待遇等方面处于不太公平的地位。在不能享受城镇居民的隐性福利和显性福利的同时，还要为获得在城市居住和工作的资格付出多种费用和成本，非市民待遇无疑会滋生不和谐的社会矛盾。第一节 农民工的养老保险及经办管理社会保险覆盖范围由城镇职工逐步扩大到城镇自由职业者、进城务
2、工的农民工，这是我国制定的社会保险发展政策。早在国家劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要中就提出：“建立健全与经济发展水平相适应的社会保险体系，合理确定保障标准和方式”，“认真解决进城务工人员的社会保险问题”。国家社会保障“十二五”规划纲要提出：“将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。”学界对于农民工的社会保险问题研究由来已久，但由于传统体制的遏制与社会政策的局限，这一问题始终未能找到有效的良方。随着和谐社会的建立及城镇化建设步伐的加快，要在国家社会保险的框架内消除结构性不平等问题，农民工的社会保险问题应该列入决策者的视线。一
3、将农民工纳入城镇社会保险体系的两难问题我国未来的社会发展目标是实现城市化、工业化，大规模减少农业人口的比重。2016年约有2.8亿左右的农民工从事非农产业，成为城市建设中一支举足轻重的产业大军。“将他们纳入城镇社会保险体系需要做出谨慎的制度安排。依据城乡社会保险资源配置及现实可能性，率先将农民工纳入城镇养老保险体系与工伤保险体系，待条件成熟后再推进其他社会保险制度，是一种较为理性的制度抉择。”2珠三角地区等推行的新招员工“五险一金”制度，有可能产生大量的重复保险问题，这在我们的调研中已有所发现，这也是在我们的制度设计中长期被忽视的问题。长期以来，受城乡分割的二元体制的影响，城市化滞后一直是制约
4、中国经济发展的一个社会难题，农民赖以生存的土地已收不抵支、农业生产增长乏力，农村乡镇企业就业渠道不畅，大量中青年劳动力外流，加剧了城乡业已沉积的矛盾，城乡劳动力市场分割也越来越不适宜工业化的扩张。随着市场经济的推进与城乡分割及户籍制度的弱化，农村数以亿计的剩余劳动力以及从乡镇企业分化出来的乡镇企业职工进城务工或经商已成中国社会的一大特征，农村妇女、老人、儿童的群体现象越来越突出，据我们2019年春插季节到江西部分农村的观察，农村土地闲置现象非常严重，进城务工对农业的冲击导致这种人口迁徙与流动也越来越显性化，它符合我国未来工业化、城市化的未来走势，全国各地城市建设扩充人口计划亟须赋予城镇社会保险
5、制度和就业与再就业工程更丰富的制度内涵。长期以来，我国城乡社会保险资源配置也存在严重的二元化现象甚至产生了逆向分配，宪法赋予每个公民的基本生存权是宪定权利，但是如果没有其他权利的保障与配合，宪法本身并不能代替社会问题的解决。我们需要的是推动保障宪法的制度动机，宪政制度的建立必须与社会结构相匹配，才可能有宪法的尊严。同样宪法作为对国家的制约，也不能解决“三农”问题和农民工的社会保险问题，从宪定权利到现实权利的落实，客观要求实现中国工业剩余反哺农业不足，城市经济支持农村经济的发展，全面落实社会主义新农村建设计划，加大对农村社会保险资源的财政投入等一系列法律法规的配套。在目前财政较为拮据的情况下，城
6、乡居民养老保险制度的建立，不管是在入口还是在出口，中央与地方财政已提供了庞大的财政补贴基金，继续将城市居民医疗保险制度与新农合制度整合为城乡居民医疗保险制度，还需要付出改革成本。将进城务工经商农民纳入城镇社会保险体系，是一种融合性的制度安排。（一）将农民工纳入城镇养老保险制度我国农村耕地越来越少，剩余劳动力越来越多，转移农业剩余劳动力的任务十分艰巨，幸存的乡镇企业从劳动密集型向资本密集型和知识密集型升级，不再成为有效吸纳剩余劳动力的渠道。而目前由于竞争加剧与对农村生态环境的严重破坏，大量城市工业产能过剩的问题，使乡镇企业的就业扩张几乎已近极限，乡镇企业从20世纪90年代末期以来的快速萎缩加速了
7、乡镇企业职工向城市的流动，加上大量剩余农村劳动力向城市的流动，进城务工农民工增速明显（见图8-1）。城乡居民养老保险制度的建立已基本实现制度内全覆盖，进城务工农民进入城镇养老保险制度参保的比例并不高，2015年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5585万人，2015年农民工总量为27747万人，参保率只有20.13%。图8-1 20112016年农民工总量及增长速度第一，将农民工纳入城镇职工养老保险体系，是城镇职工养老保险制度改革中扩覆工作的制度安排，也是给予农民工基本公民权利与落实社会保险权利的时代要求。2006年国务院关于解决农民工问题的若干意见（国发20065号）就提出：“低费率、
8、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”，这是解决农民工参保城镇职工基本养老保险制度并实现养老保险关系跨地区顺畅转移问题应遵循的基本原则。农民工参加城镇职工养老保险，只要达到法定退休年龄，且累计缴费满15年，可以按城镇企业职工基本养老保险计发办法核定养老待遇，享受城镇职工基本养老保险待遇调整政策。原国家人口计生委发布的中国流动人口发展报告2012显示：“中国流动人口的平均年龄约为28岁，80后新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。”3改革开放伊始，农民工就是一个年轻的群体，农民工有相当长的养老金积累期。其中可以作三种选择：一是返乡务农的农民工可以申请退保；二是在不同统筹地区持续就业
9、，养老保险关系可以转移；三是提前死亡的农民工，其个人账户可以清算。由于我国放弃了农民工独立账户的设计思路，从养老保险代际互助的支撑技术看，利用农民工养老保险较长积累期的沉淀基金，有助于缓解城镇职工养老金支付危机，支持城镇职工基本养老保险改革。第二，由于开发区建设的影响，许多大中城市已相继建立了城中村，也一度成为外来劳务人员的聚集中心，相当部分失地农民或半失地农民在职业上已经城市化，就业观念与生活方式上也日渐与城市居民趋同，其中一部分人在城市已有了自己的栖息地和就业方式，将不再返回农村务农。至2020年，户籍人口城镇化率要达到45%，将增加8000万城市户籍人口，城镇养老保险体系还需要大幅度扩容
10、。第三，政府以进城农民参与城镇职工养老保险为契机，利用就业信息管理在就业方式上实现对农民工有组织的流动、帮助农村人口迁徙与对农民工实施较稳定的就业政策，逐步分阶段对农民工实施较为健全的社会保险体系，减少农民工身居城市的相对剥夺感与失落感，强化农民工的市民化意识与社会责任感，实施农民工市民化待遇改革是实现社会稳定的一项基本的社会工程。将更多的农民工纳入城镇职工养老保险体系，对推进城市化转型与服务化社会的到来、减少农村剩余劳动力、以工业反哺农业，在业已大量减少的土地上提高农民收入与农业劳动生产率均具有重大的现实价值。4从早期的盲目流动到金融危机爆发后的招工难，第一代农民工不再是一个年轻的群体。在后
11、续的第二代农民工中，还是一个以中青年为主体年龄结构的群体。除了工伤以外，患病概率偏低，农民工工资低缴费难，是否要将进城农民工也一并纳入城镇职工医疗保险体系，这要结合进城农民的特点与医疗保险的性质来加以考虑，并与经济发展水平相适应。2011年，上海市出台了关于外来从业人员参加本市城镇职工基本医疗保险若干问题的通知的实施细则，要求从2011年7月1日起实施，有效期5年。广州市规定：2012年8月1日起，广州市外来从业人员将统一按照规定，参加广州市“城镇职工基本医疗保险”或“广州市城镇灵活就业人员基本医疗保险”。进城农民工年龄普遍年轻化（见表8-1），且由于他们所从事的大多是低收入的劳动，并有较大的
12、跨统筹地区的流动性，硬性强制将他们纳入城镇医疗保险体系，很大可能违背了他们的意愿，也会加大农民工个人医疗账户的缴费负担，与城镇居民医疗保险制度存有接续上的困难。如何将农民工在农村参加的养老保险和医疗保险接入城镇居民养老保险制度和城镇居民医疗保险制度，减少重复参保，在具体操作上要依法规划管理。表8-1 20122016年农民工年龄构成占比表8-1 20122016年农民工年龄构成占比-续表（二）将农民工纳入城镇职工养老保险的制度安排1.制度实施的难点由于较长一段时期劳动就业信息平台的滞后与信息不对称，或是跨统筹地区劳动就业信息的衔接存在问题，相当部分进城务工农民是无组织、无目标的流动或是组织不畅
13、，就业归宿不稳定，将他们纳入城镇职工养老保险制度存在以下难点，也是政府解决农民工养老问题必须直面承受的改革成本。图8-2 转移、务农和剩余劳动力数量与结构（1）与城乡居民养老保险制度的衔接问题。相当部分进城农民工尤其是灵活就业人员兼顾双重身份，农忙时回农村务农，农闲时进入城市从事灵活就业的工作，工作地点极不稳定，每年春节前后，农民工们就像候鸟一样从城市飞回农村，再从农村折回城市，也有部分农民工在成婚、出嫁或生儿育女之后，进入城市的频率大大降低（见图8-2）。从2012年至2016年农民工的年龄构成看（见表8-1），年龄结构比较稳定，21岁至50岁之间的农民工占80%左右，农村外出劳动力主要为农
14、村的中青年劳动力，将中青年农民工纳入城镇职工养老保险体系之后，一旦他们回归农村而不再回归城市，太多的退保记录会使这部分人的城镇养老保险（绝大部分人缴费无法达到15年）如何与城乡居民养老保险体系衔接存在管理难题。（2）管理成本高。由于农民工工作不稳定，大多数没有固定的劳动就业合同，“外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为38.2%，比上年下降1.5个百分点；本地农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为31.4%，比上年下降0.3个百分点”。5为了寻求就业，农民工的高度流动性，且年复一年地往返于城乡之间或是在不同统筹地区之间，一旦把他们纳入城镇职工养老保险体系，因为办理跨统筹地区接续转移，或是中
15、途断保，政府要为农民工个人账户的转移与跨统筹地区转移支付高昂的信息管理成本。（3）影响企业雇用农民工就业。按照城镇职工养老保险和医疗保险社会统筹与个人账户相结合的原则，雇主要为农民工缴纳社会统筹基金（包括养老、医疗、工伤、失业等甚至企业年金），必然会大幅度增加雇主的生产成本。因此中小企业雇主可能采取低薪雇佣不签劳动合同的做法，或是采用缩短试工期或参保最低工作期限内解雇的办法，甚至拒绝为农民工投保或是虚报农民工工资总额少向社保部门缴纳统筹基金。据国家统计局发布的2016年农民工监测调查报告，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，比上年下降1.1个百分点。小微企业、非正规就
16、业、劳务派遣工参保率低，是扩面工作的重点。国家统计局农村调查总队2016年农民工情况调查报告显示：“由于农民工打工有很大程度上的自由度，绝大多数农民工通常与用工单位或雇主口头协商工资待遇，与用人单位和雇主签订合同的农民工很少，要求缴纳五险一金的更少，用工单位或雇主主动为他们缴纳五险一金的寥寥无几。”2.城镇职工养老保险的制度设计劳动形态的多样化，使进城务工经商或从事其他工作的农民工一般分为四类人员：一是有一技之长，在各种类型企业工作相对比较稳定的人员；二是自己创业从事个体经营或者自谋职业已完全融入城市生活的人员；三是居住于城乡接合部从事钟点工、占道经营的小商小贩或是其他街头服务的闲散人员；四是无固定居住场所，每年往返于城市与农村，在城市从事临时工与短工的强流动人员。从图8-1可
