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1、 扬州新型城镇化与城乡一体化建设研究 一 扬州市城镇化发展现状一是城镇化水平稳步提高。2014年城镇化率为61.2%，比2010年提高了4.5个百分点；完成了扬州市新型城镇化与城乡发展一体化规划（20152020年）扬州市区镇村布局规划扬州市主体功能区实施规划编制以及扬州市城市总体规划（20102020）修编，加快乡镇撤并和布局调整，形成1个大城市、3个中等城市、11个重点中心镇和若干个小城镇的城镇发展体系。二是城乡统筹发展步伐加快。城乡资源要素加速流动，市、县两级农村产权交易市场已全部建成挂牌运营，县（市、区）集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作基本完成。农村金融蓬勃发展，201
2、4年新设村镇银行1家、农村小贷公司10家，新设县域银行分支机构5家，全市银行网点乡镇覆盖率达100%，农村土地承包经营权、林权抵（质）押贷款、农民住房财产权抵押贷款试点稳步推进。薄弱地区帮扶成效显著，累计投入近18亿元帮扶薄弱村建设标准厂房145万平方米，沿江、沿河地区村集体经营性收入全部实现30万元和20万元以上，城乡居民收入增幅连续居全省前列。三是城镇承载能力明显增强。实施通达工程，全市农村公路总里程达到8000公里，100%行政村通达四级公路。大力发展镇村公交，行政村客运班车通达率98%。实施区域供水工程，累计投入43亿元，建成区域供水水厂19座，日供水能力达159.5万吨，区域供水实现
3、市域全覆盖。建成城市污水处理厂12座，涉农乡镇全部建成生活污水处理设施，乡镇生活垃圾中转站实现全覆盖。在苏中苏北地区率先完成村庄环境综合整治，创成三星级康居乡村100个。四是公共服务水平不断提升。市、县、乡、村四级就业服务平台实现全覆盖，“15分钟就业服务圈”“15公里半径医疗急救圈”基本形成；文化惠民活动深入开展，建成村级文化广场835个；合理配置基础教育资源，与人口布局、结构相适应的教育空间体系基本建立，优质学校组团办学进一步推进，农村中小学校与城市优质学校结对共建率达94%以上，来扬州务工农民工子女就学享受“市民待遇”；社区卫生服务中心（乡镇卫生院）标准化达标率100%，成立了苏北人民医
4、院医疗联合体，启动了区域医疗中心建设。五是城乡居民生活持续改善。以实施“四业富民”工程（农业、就业、创业、物业）和“四保惠农”工程（新农保、新农合、低保、五保）为重点，城乡居民收入连续实现两位数增长，累计转移农村劳动力近22万人，农村常住居民人均收入提高至15284元，较上年增长11%，城镇常住居民人均可支配收入提高至30322元，较上年增长9.5%。全市连续10年提高全市企业退休人员基本养老金水平，人均每月已达到1955元。全面实施了城镇居民大病保险制度。城乡基本养老保险、基本医疗保险参保率均达98%。二 扬州市推进新型城镇化面临的主要问题一是农业转移人口市民化难度较大。城乡社会基本公共服务
5、一体化发展制度框架需进一步整合，市民化待遇有待提高；农业转移人口市民化成本较高，财政承担压力较大；转移人口受到社会偏见的排斥，社会融合和社会包容尚有待提升。二是城镇化发展产业支撑能力不强。城市功能提升与转型发展需要更高层次的产业支持，当前石油化工、加工制造、纺织服装等传统产业仍占有较大比重，对优秀人才的吸引不强；科研成果转化能力不足，2014年扬州市企业研发投入占GDP比重为2.3%，低于省平均水平。新兴产业集聚度不高，智能电网、节能环保、新材料等产业缺少龙头型、基地型大项目；生产服务业发展不足，占服务业比重为40.6%，低于省平均水平，对第二产业支撑和服务能力不强。产业发展效益水平低，对地方
6、财税贡献不足；缺乏投融资的创新模式与渠道，城镇产业发展动力不足、公共服务功能受到影响，劳动力吸纳能力较弱。三是城乡发展资源环境面临瓶颈。建设用地供需矛盾不断加剧，近十年城镇建设用地年均增长12.1平方公里，全市工业用地实际建设密度不到30%。城镇开发建设项目造成的水土流失以每年30%的速度递增；水体环境功能质量下降，城市内河水质达标率仅为36.4%，局部地区水资源配置不能满足当地生产和生态需求；大气污染物排放强度依然较高，全年仅64.9%的天数达到环境空气质量新标准；能源利用结构亟须优化，全市规模以上工业企业耗能中90%以上为化石能源，风电、光电等新能源发展处于起步阶段，节能减排压力较大。四是
7、区域经济发展不平衡进一步凸显。区域发展差异日趋明显，统筹协调发展难度加大，2014年扬州市城镇化率达61.2%，而高邮和宝应的城镇化率仅为49.8%和49.1%，低于全市平均水平。沿江城镇发展迅速，沿运河城镇发展相对滞后，南部市区和仪征经济社会发展水平相对较高，人均GDP分别达到90352元和72965元，而北部高邮市和宝应县总体发展水平相对较低，人均GDP仅为51592元和48483元。五是外部城市竞争日益激烈。江苏沿海开发和苏南现代化示范区建设先后上升为国家战略，相关城市经济转型和产业结构调整动力强劲，发展速度处于全省领先行列；苏北地区各项扶持政策均优于苏中地区，并兼有后发优势。三 发展目
8、标与对策建议（一）推进农业转移人口市民化1.建立农业转移人口市民化激励机制一是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和成本分担机制。积极发挥政府在市民化成本分担中的主导作用，加大公共服务、社会保障、保障性住房供给；突出企业在市民化成本分担中的主体地位，鼓励企业积极分担农业转移人口的劳动保障、技能培训、住房补贴等市民化成本；引导农业转移人口积极承担城镇社会保险、职业教育、技能培训、居住迁移等个人成本。二是建立农业转移人口“带资进城”激励机制。现阶段允许进城落户的农业转移人口根据本人意愿保留农村土地承包经营权、宅基地使用权等权利。鼓励农业转移人口将农村集体产权、土地承包经营权、宅基地使用权及
9、住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房。2.健全和完善人口管理与落户制度一是完善针对存量优化人口的居住证管理。以居住证为载体，实行积分制管理，建立健全与积分相挂钩的基本公共服务供给机制。二是建立针对增量吸纳人口的落户激励机制。加大特定领域专项资金扶持，针对高校毕业生、职业院校毕业生、产业发展需要的技术工人等优质劳动力资源，由政府、企业、社会共建推进住房、医疗、教育等领域优质公共服务资源的绿色通道建设。3.提升农业转移人口市民化保障水平一是构建全面覆盖的城乡社保制度，以增强公平性和适应流动性为重点，完善囊括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险在内的城乡社保
10、制度，建立信息化平台，提升服务效率。二是加大社区卫生服务机构建设力度，增强社区卫生服务机构服务辖区内常住人口的能力，确保城镇居民就地享有基本医疗和基本公共卫生服务。三是保障农民工随迁子女平等享有受教育权利，逐步放开随迁子女在扬州市参加中考和高考的资格。四是搭建多重功能的综合性就业服务和社会保障公共服务平台，提升信息化管理水平，大力发展面向进城农民的职业教育与技能培训，搭建培训平台，完善培训认证体系，制定相关补助优惠政策。五是拓宽住房保障渠道，探索将在城镇就业和生活达到一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障范围。（二）优化区域和城镇空间格局以“一带一轴”为核心，统筹南北区域协调发展和差异化发展，推
11、动人口和产业向沿江城镇带集聚规模化发展、沿运河城镇轴点状特色化发展，形成以中心城市和县（市）城区为重点、重点中心镇和专业特色镇为补充、区域协调、结构清晰的城镇体系结构，引导生产要素进一步合理流动、集聚，科学指导基础设施建设，促进市域协调可持续发展（见表1、表2、表3）。1.做优扬州中心城市一是加强中心城区东西轴与新老城区联系，加强仪征市与中心城区协同发展，完善和提升“一体两翼”的空间结构。二是增加南北向城市厚度，优化建设南部经济技术开发区，加快推动开发区向朴席镇拓展建设；积极引导城市北部地区开发建设，优化完善扬州维扬经济开发区、甘泉新城、蜀岗新城、城北地区、江都老城区北部地区用地布局，拓展城市
12、北部发展空间。三是加快重要功能板块的载体建设。推动经济技术开发区转型发展，建设南部生态示范新城；推进江广融合地带开发，打造生态科技新城和广陵新城，构建扬州新的现代服务业集聚区和城市CBD；促进西区新城发展，形成扬州都市经济集聚区、品质生活首善区、城市形象展示区；加快扬州环保科技产业园建设，打造低碳循环示范区；深入推进“两古一湖”综合整治，以自然和人文景观激发中心城区生长活力，打造扬州古今融合、交相辉映的城市特色景观。表1 扬州市城区周边镇发展指引表2 扬州市专业特色镇分类指引表3 一般镇公共管理与公共设施项目配置2.做强三个县级城市宝应、高邮、仪征要分别按照“滨江现代工业城市”“东方邮都、滨湖
13、旅游城市和特色工业城市”“有机农业强县和生态工业城市”的目标定位，坚持功能完善和产业发展并重、扩容提速和品质特色兼顾，以新城的开发建设、旧城的改造提升、古城的保护利用为着力点，科学功能分区，合理规划布局，充分发挥要素集聚效应，努力打造产业发达、功能完善、承载力强、特色鲜明的中等城市。3.分类发展小城镇强化小城镇在城镇空间体系中的重要节点地位，按照优先发展与大中城市功能配套相结合的卫星镇、合理引导与特色产业相结合的特色镇、优化完善与服务“三农”相结合的一般建制镇的原则，以完善公共服务设施和基础设施为核心，以提升产业发展水平和就业吸纳能力为重点，促进人口、资金、项目、资源等要素从农村地区向小城镇地
14、区集聚，形成一定的经济服务中心，带动周边农村发展。4.优化村庄布局完善村镇布局规划，分类引导村庄建设，发展规划布点村，保护特色村，稳妥推进村庄撤并。根据村镇人口结构现状和变化趋势，加强规划引导，合理确定村庄布点和建设规模，因地制宜布局建设基础设施和公共服务网络，形成适度集聚、生产便捷、生活舒适的村庄分布格局。（三）提高产业就业支撑能力1.优化产业结构，加快产业转型升级推进汽车、船舶、机械装备、石油化工等主导产业向高端化、品牌化发展，促进产业向高技术、高增值环节延伸，增强新产品开发能力。巩固扩大新能源、新光源产业既有优势，全力建设新能源示范城市，重点发展新能源、新光源、智能电网以及节能环保产业。
15、加快传统产业工艺及装备技术改造和产品升级换代，优化生产模式，提升纺织服装、玩具及旅游用品、食品制造等传统产业竞争力。整合服务业发展，打造以商务、金融、科技、文化创意和现代物流等为重点的生产服务业集群，培育以软件与信息服务、服务外包等为重点的新兴服务业集群，整合以旅游业、商贸流通、房地产和家庭服务业等为重点的生活服务业。2.大力推进产城融合顺应国际国内产业发展和城镇化发展新趋势，依托现有各类国家级、省级产业园区，充分发挥市场配置资源的决定性作用以及政府规划和政策的引导作用，全面落实产城融合发展理念，着力优化发展环境，不断深化开放合作和改革创新，推进以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体发展，加快
16、产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，促进产城融合发展，提高资源利用效率，改善生态环境质量，保障和改善民生，为新型工业化和新型城镇化探索路径、提供示范。3.促进跨江融合发展强化南北向区域中轴走廊建设，连结全省两大特色发展地区，创造条件加快苏南高新技术向扬州转移，加快南北园区共建，引进高新技术项目到扬州落户。加速引进资金、信息、人才等要素资源，推进扬州加快融入苏南现代化建设示范区。（四）推动城乡发展一体化1.健全城乡发展一体化体制机制建立城乡发展一体化的长效机制。加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。改革城乡分割的经济社会文化发展和管理体制，建立城乡一体的工作机制。全面推进城乡规划、土地利用、产业布局、
