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1、 通过法治手段推动群租整治之案例考察以杨浦区新江湾城社区为对象 群租被称为城市管理中的“牛皮癣”。在我国法律层面，群租并未被明确禁止，但现实中，因群租导致的社区环境恶化、住宅硬件毁损、建筑安全隐患以及小区品质下降等问题已经成为损害小区业主切身利益、危害社区管理秩序的严重障碍。随着城市化进程的不断深入，如何应对并解决群租问题，成为考验城市管理者公共服务能力与社会治理水平的试金石。为此，本文主要从新江湾城街道整治群租行动入手，结合国外群租整治经验，评析此次行动中值得学习以及需要改进的地方，以求对我国城市中的群租整治问题提供一些有建设性的意见和措施。一 新江湾城街道整治群租的经验分析新江湾城毗邻五角
2、场商业圈，周边有复旦大学、上海财经大学等高校。目前，新江湾城仍处于开发建设与配套完善阶段，新建楼盘内存有大量大户型空置住房，在辖区内大量流动人口中，部分难以负担高昂租金的群体，如求学者、餐饮业服务人员、建筑工地装修工人、小摊小贩等，成为群租房的承租主体。多年来，新江湾城社区成为杨浦区的群租房重灾区之一。从2014年开始，新江湾城街道结合区域实际，开展有针对性的整治行动，使得该区域的群租现象大幅度减少。据统计，2014年，新江湾城街道联合各职能部门，组织开展群租整治行动共计11次，整治群租户128户，拆除小隔间629间，清退承租人员1287人，消除了一大批因群租问题带来的各类安全隐患和影响。通过
3、耐心细致的工作，部分群租户在专项整治工作组的政策法规宣传下自行开展了整改。根据街道排查，新江湾城区域内的群租户同比大幅减少：由平均每次上百户下降为20户左右。此处，我们将对新江湾城街道整治群租的经验加以分析，以探明群租领域存在的一些共性问题及破解群租困局可能采取的措施。（一）建立完善的程序以确保整治过程的规范性杨浦区新江湾城街道群租整治的执法过程以法治思维开展，坚持在正当程序的规范性要求下进行相关活动。以往一些地区的群租整治往往没有告知宣传，直接进行突袭式执法，虽然会给群租户一个出其不意的打击，但对于社区的其他居民也造成了不小的影响，受到部分居民的抵制。而杨浦区新江湾城街道则按照行政执法的一般
4、程序，由行政机关出示证件，告知当事人处罚依据、内容以及对内容申诉的权利，进而建立了一套完整的行政执法程序。这也使得杨浦区新江湾城街道的执法循序渐进，并在合法、有理、有据的前提下顺利展开。首先是宣传发动，通过各种途径，告知群租户群租的危害性和“违法性”，这样让群租户有一定的心理预期，可以考虑自己搬迁，也使整治群租减少一些阻力。然后是排查摸底，相对之前其他地区整治过程中采取的整体突袭策略，排查摸底可谓非常稳健。业主的私有财产不受侵犯，为此，新江湾城街道通过邻里社区以及物业了解租户情况，并不强行进入租户的房间，仅是巡查探访，为此后的整治工作打好基础。紧接着，按照程序进入法律告知阶段，有了广泛的宣传和
5、前期的排查摸底，行政部门在对群租租户的情况已经基本掌握的情况下，通过采用法律告知的方式，告知群租的危害性和整治的必要性。许多二房东因此自觉地整治了自己的出租房屋。同时，这种法律告知也成为行政处罚的必要前置程序。最后是依法取缔，在前期相关工作的基础上，部分群租户已经主动搬离，而对于仍然拒不搬走的群租户，街道便开始进行依法整治工作，这使得取缔工作并不显得十分突然。（二）依法处罚重点对象以实现对不法群租的有效震慑在排摸整治过程中，新江湾城街道发现，有一名“二房东”长期与管理部门“打游击”，在数个小区控制有几十套群租房，从中获取暴利。新江湾城街道主动牵头，组织力量会同房管部门逐户开展调查，搜集证据，经
6、过严格的法律程序，区房管局对在新江湾城辖区内从事群租十多年的“二房东”祝某开出罚金10万元的行政处罚决定，此为上海市首例。根据后续跟踪了解，祝某已退出了“二房东”这一行当。街道及时将此案例通过平安新江湾城微信等载体开展宣传，既赢得了群众的赞许，又极大地震慑了从事违法群租活动的当事人。此处的行政处罚，是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。根据行政处罚法的规定，对于公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚；行政处罚应当由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照法律规定的程序加以实施。这就意味着，根据行政处罚法
7、定原则，行政处罚的依据、做出处罚主体和程序均应当遵从法律或者规范性文件的规定。此处对“二房东”的处罚，不仅具有良好的社会效果，同时也遵循了行政处罚法定原则：第一，就法律依据而言，上述行政处罚是以2014年颁布的上海市居住房屋租赁管理办法第32条的规定为依据，即“违反本办法第九条、第十条第一款规定，不符合最小出租单位、居住人数限制和最低人均承租面积规定的，由区、县房屋行政管理部门责令责任人限期改正；逾期不改正的，可处以1万元以上10万元以下罚款”。基于这一规定，杨浦区房管局对二房东处以10万元罚款具有合法依据。第二，实施处罚的主体是合法的，根据上述规定，区、县房管局作为房屋行政管理部门，属于地方
8、规章所规定的行政处罚的合法主体。最后，处罚程序是法定的。行政处罚属于拘束性行政行为，做出此一行为需要符合相应的法律程序，杨浦区房管局对“二房东”的处罚是严格按照法律程序做出的，具有充分的证据，其处罚，可谓有理有据。（三）通过“非正式行政行为”推进群租整治的常态化治理群租，单靠房管、综治等单个部门显然难以奏效。以往的经验表明，想要以一家之力完成对顽症的整治，或毕其功于一役，都是不可能实现的。在对群租顽症的整治工作中，新江湾城街道作为贴近基层、贴近一线的单位，积极落实属地管理责任，发挥好发现问题、基层组织的优势，动员广大市民群众，协调社会各方力量，积极参与城市顽症的整治。依靠小区业主自治，能够有效
9、应对群租返潮问题。就一个小区而言，对群租危害体会最深的是其业主及长期居住者。作为良好的小区居住秩序的受益者，上述群体最有动力维护自身的合法权益，通过对不正当的群租行为的及时发现，依靠业主自治或者推动相关部门来消除小区群租现象。有鉴于此，新江湾城街道充分发挥居委会、业委会、物业和社区民警“四位一体”的作用，一旦发现二房东有擅自变更房屋结构，进行隔间的苗头，即通过业主公约进行制止，或报告相关职能部门，从源头上遏制群租的发生；针对流动人口多、入住率低的小区，各部门依托大联动机制，保持群租综合整治的高压态势。新江湾城街道建立的长效机制，也可以被视为现在国际上流行的“非正式行政行为”。美国法上的“非正式
10、行政行为”，指的是程序中缺乏充分对抗性要素（adversary elements）而做出的行政活动方式。也就是说，在行政过程中，如果具备交涉和对立面设置完整的充分性，那么该行为属于正式行政行为；反之，如果缺乏对抗性，或者对抗性程度不充分，则归为非正式行为。一般地，凡是不能被纳入传统法律形式的行政活动均属于非正式行政活动。按照以上观点，在杨浦区新江湾城街道的群租整治行为中，其依靠社区、居委会日常的自治、监督、警告等方面，并不具备正式行政行为的特征，可以纳入“非正式行政行为”的范畴。“非正式行政行为”是伴随现代行政活动方式转变，尤其是力图挣脱或改变传统理论与实践模式的藩篱，寻找更为低价高效、灵活多
11、元的行政活动方式而出现的。1二 对新江湾城街道群租整治潜在法律问题的思考自2004年以来，上海的群租整治一直走在全国的前列，2在不断探索整治经验的基础上，其行政执法技术越来越成熟，而在治理群租的制度依据方面，上海市出台的规范性文件对于群租也进行了日益详尽的规定。特别是本文所介绍的新江湾城街道整治群租的经验，其通过创新性的工作方法取得了有目共睹的成绩。但不能否认的是，群租整治也潜藏着很多内在问题，值得在执法过程中加以思考，以提升整治活动的效果和依法行政的水准。（一）应避免公权力对私人权益的侵犯行政执法应当有法律依据，在杨浦区以及上海市其他地区，整治群租的法律依据都是2014年修订的、由上海市政府
12、颁布的上海市居住房屋租赁管理办法，以及随后由十部门联合制定的关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见，但尚缺少法律层面的相应规定。然而，有学者表示，禁止群租的实质是典型的滥用公权侵犯私权的不法行为：租赁合同属于民事法律关系，民法讲究“法不禁止即自由”，强调尊重当事人的意思自治，意志自由。3据此，不管是二房东改造房屋的构造，还是群租客租住小于5平方米的房间，都属于市民对自身权利的支配，公权力不应当对其加以干涉。当然，在质疑整治“群租”举措合法性的同时，也应当看到，政府作为城市的公共管理者，针对“群租”可能引发的安全隐患，有进行监督和管理的职责，但其前提是应当依法进行。而对政府行为合法的
13、要求，并不是简单地将现在的有关规定上升为法律就足够了，而是应当认真履行“尊重和保障人权”的宪法义务。具体来说就是，政府整治“群租”应当尊重公民宪法住宅和隐私权保护，在保证公共权益的同时，也不可忽略对相对人的保护。事实上，基于整治群租而进入公民的住宅，有可能构成未经司法程序而采取的违法行为，而一些公权力机关在采取整治措施时，往往会漠视公民的财产所有权和隐私权等基本民事权利，这也是其整治行为合法性受到质疑的关键所在。另外，拿着斧锤，强行进入居室，敲墙拆板，清理租客，似乎是保障了小区其他业主的利益，但与此同时，对于租客的利益应该如何保障，这也是公权力机关应当考虑的问题，亦是合法行政、维护社会稳定的题
14、中应有之义。（二）应对群租整治实施区别对待事实上，群租隐患的大小取决于群租主体的行为素质、文化水平、生活方式，以及与邻里的沟通交往等各个方面因素的高低。群租房中并不都是脏、乱、差，也有稍微低于政府规定的最低标准，但是生活很有节制的情况存在，此类租客具有安全和防范意识，且往往是刚毕业的大学生或者海外归来的学者，他们不是造成群租隐患的主体。对此，应当考虑的是，整治群租的主要原因是整治脏、乱、差的居住隐患，而如果在一些群租房中，其居住环境较好且没有对其他居民造成实质性的不良影响，那么是否可以对其给予适当的宽容？不得不承认，群租也是一个无奈的社会结果。群租主体多为外地的年轻人，所以整治的对象也多是外地
15、租客，如果不加区分地对所有群租都加以清理，就会使得社会舆论尤其是外地来沪人员抨击上海的居住和社会政策，并认为上海具有强烈的排外意识，且没有国际大都市本应具有的包容心态。由此，似乎应当改变一说到群租就是如何抵制的绝对态度，也不能无论好坏直接全部整治，而应当考虑区别对待。这就意味着，对于未给小区其他居民造成妨害的群租可以考虑加以规范性引导，这样更有利于租客对政策的理解，也能够推动整治更有效地进行。（三）应着力解决群租房的返潮问题杨浦区新江湾城街道的群租整治行动，采用依靠社区、建立长效机制的方式防止群租问题的返潮。这种做法有其积极的一面，但回顾群租整治的案例，返潮现象是经常发生的，政府的整治行为一旦
16、松懈下来，群租返潮就可能会出现。此外，仅就群租整治措施本身而言，一旦某个区域开展了严格的整治活动，二房东和租客就有可能整体搬迁到上海的其他区域，这也就导致采取整治措施的区域群租现象得到控制，但其他区域的群租现象却愈演愈烈情形的发生。这样，从整体上看，上海市的群租状况未能在根本上得到有效的清理，各地区的群租整治也有可能沦为一种治标不治本的临时性措施，因而只是“看上去很美”。对此，可以考虑的是，是否可以借鉴德国等发达国家的做法，增加一些保障性住房，或者专门针对低收入群体，适当对其进行住房补贴。此外，政府也可以通过在房屋管理方面实施分类供应、分类管理来满足个别群体的住房需求。具体来说就是，相关职能部门应当在较高标准的公租房供应的基础上，增加一些标准相对较低，即租金相对便宜的集体宿舍或者小面积的公租房。这样，通过分类供应、分类管理，让收入较低的外来人
