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1、 关于北京椿树街道“双核双向360度”社区工作者绩效管理体系的调研报告（1999） 狭义来讲，社区工作者是指在社区党组织、社区居委会、社区工作站专职从事社区工作的人员，是我国社区建设的主要力量。目前，我国社区与市、区、街道的关系尚未理顺，社区管理体系尚不完善，导致社区工作趋于行政化，社区工作者与居民的联系不强，社区服务居民的基本功能逐渐弱化。近年来，我们看到北京市政府为规范社区管理所做的努力，但完善一项体制涉及多方面政策的调整，无法在短时间内实现。在这样的背景下，西城区椿树街道大胆创新，采取项目运作模式，与第三方公司合作，推出“双核双向360度”社区工作者绩效管理体系项目，充分调动了社区工作者
2、的积极性，有效地推动了社区工作的开展。一 我国社区工作者队伍的发展历程我国最早的社区管理主体为居委会，最早的社区工作者也就是居委会干部。新中国成立后我国采用的是“街道居委会”基层管理模式，1954年12月31日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了城市居民委员会组织条例。在计划经济体制下，“单位人”的生老病死、衣食住行全部由党政机关和企事业单位包揽，居委会的职责、任务及人员构成和工作内容都相对单一。当时，居委会的工作人员多为家庭妇女，主要的工作集中在卫生、治保、人民调解、计划生育等方面。自1991年起，随着每三年一届的居委会换届选举制度的推行，居委会工作人员的年龄结构及其工作内容都
3、顺应时代发展而发生了一些变化。2000年，国务院先后印发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见，以第四次居委会换届选举为契机，居委会的人员构成发生了本质变化，当年从社会招聘的大批“事业编”人员经过选举以主任的身份进入居委会，社区居委会迎来了高速发展的十年，其职责任务也不断丰富与拓展。随着我国现代化进程不断推进，社区建设的重要性愈加凸显，而作为社区建设主体的社区工作者也逐渐引起重视。1999年，民政部颁布全国社区建设实验区工作实施方案，提出要“建立职业化的社区工作者队伍”，“加强社区志愿者队伍建设”，“建立专职、兼职结合的理论工作者队伍”。2004年
4、5月，劳动和社会保障部公布了社会工作者国家职业资格标准，认定“社会工作者”为我国的新职业，其中社区工作者包括在社会工作者范围内。2007年，民政部、人事部共同出台社会工作者职业水平评价暂行规定助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法，将社会工作者纳入全国专业技术人员行列，在一定程度上提高了社会工作者的地位，对规范社区工作者起到重要作用。北京市对规范社区管理、规范社区工作者管理的探索从未停止，2004年设立了社区居民事务代办站，代办站可谓是社区服务站的前身，主要负责社区行政性事务，分担了社区居委会的一部分工作，使其更集中于开展居民自治；2006年提出为社区居委会和代办站配备独立的工作人员；
5、2007年将代办站统一更名为“社区服务站”，同时开展服务站硬件的标准化建设，至此，形成“两委一站”的社区管理模式。北京市从2000年开始，面向社会先后组织了6次社区工作者招考。2008年，北京市发布社会建设“1+4”文件1，首次对社区工作者的职责、工资、考评等做了明确的规定，对社区党组织、社区居民会议、社区居委会、社区服务站的职责做出进一步的规范。其中北京市社区工作者管理办法（试行）还通过增加补贴的方式，鼓励社区工作者进行职业认证，以提高工作者的专业化水平。2011年制定北京市社区工作者招聘办法，形成公开招考常态化机制。2012年印发北京市社区服务站管理办法，对服务站的配置、职责、机制和工作人
6、员的管理等进行了规范。二 建立“双核双向360度”社区工作者绩效管理体系的现实背景（一）椿树街道社区工作者基本情况椿树街道面积1.09平方公里，辖区常住人口33453人，流动人口9141人，目前下设七个社区，包括椿树园社区、四川营社区、红线社区、梁家园社区、琉璃厂西街社区、香炉营社区和宣武门外东大街社区，社区工作者（不包括社区志愿者）共82人。具体情况如表1、表2所示。表1 椿树街道社区现状表2 各社区管理范围根据2011年椿树街道对社区工作者的统计，我们看到4059岁的社区工作者占绝大部分，但也不乏一些29岁及以下的社区工作者（见图1）。从学历来看，以高中、大专居多（见图2）。整体来看，椿树
7、街道社区工作者队伍已逐步向着年轻化、高知化发展。图1 2011年椿树街道社区工作者年龄分布情况图2 2011年椿树街道社区工作者学历构成情况椿树街道社区工作者队伍主要由两部分人员构成，一部分由原来的社区居委会工作者过渡而来，他们做群众工作的方法多、亲和力强、社会经验丰富。另一部分是实施社区专职工作者队伍管理后新录用的社区专职工作者，由于其年纪较轻、思维敏捷、思想活跃，容易接受新鲜事物，在电子政务、信息化办公、文字能力等方面具有优势。（二）椿树街道社区工作者存在的问题及原因分析1.存在问题通过座谈和走访了解到，椿树街道社区工作者队伍建设有三大问题尤为突出。一是社区工作者队伍不够稳定，人员流动呈上
8、升趋势。社区工作者流动性强这个问题在北京市统招的应届大学毕业生社工队伍中更加凸显，对开展社区工作、基层党建工作造成极大困扰。据了解，2009年10月椿树街道共聘用应届毕业生10人，仅一年后已有6人先后辞职，2015年椿树街道社区面临“两委”换届竟有十几个岗位缺人的局面。目前，椿树街道社区党委尚不健全，究其根本就是由人员流动性大造成的。二是社区工作者拘于办公室的工作现状，不愿入户、不会入户、不敢入户。一方面，社区承担了计生、就业等常规性工作，又有各种统计、调查等临时性工作，工作繁杂，令一些社区工作者忽视了入户联系群众的重要性；另一方面，从居民和驻区单位的角度来讲，居民普遍存在警惕性较强、素质参差
9、不齐的情况，对入户调查的社区工作者不理解、不配合，尤其是新上岗的高校毕业生心理承受能力较弱，又很难与居民产生共同话题，久而久之便产生入户排斥情绪。工作状态“行政化”严重阻碍了“访民情、听民意、解民需”工作的开展，偏离了社区为居民解决问题、提供服务的宗旨。三是社区工作者专业化水平较低。目前，椿树街道社区专职工作者的来源主要是中小国有企业内退或下岗职工、地区待业失业人员和部队随军家属。社区专职工作者中，尽管大专和大专以上学历已占51%，但基本为在职学历。受文化知识水平所限，他们的主要工作集中在应付各部门指派的事务性工作上，难以适应新时期社区工作的新要求和新挑战。而当前社区专职工作者的社会地位不高、
10、工资待遇较差、缺乏发展空间等因素导致社区很难留住高素质人才。2.问题产生的原因通过分析可知，椿树街道社区工作者出现的问题，一方面是“人”的原因，另一方面是体制的原因。（1）“人”的原因“人”的原因也就是社区工作者的主观因素，主要是社区工作者缺乏热情。与以前热心邻里、热心社区的居委会干部相比，相当一部分社区专职工作者主观上没有把社区工作当成自己的一份事业和责任，更多的是当成一个临时的饭碗，更有甚者将其当作一个可以积累基层工作经验进而获取北京市户口的踏板。社区专职工作者与原来相比缺少了一些热心和奉献意识，越来越表现出一种“机关化”作风。甚至还有少数社区专职工作者好大喜功、做表面文章，工作懈怠、缺乏
11、创新，讲条件、比待遇，工作纪律散漫。这些不实作风、不良风气严重影响了社区工作的开展。（2）体制的原因一是社区工作者定位不清，工作繁重。现有体制下，社区是党领导下社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。但从当前社区居委会的现状来看，社区居委会资金来源于政府，选举由政府指导，服务责任大部分指向于政府机关，不可能实现完全自治，摆脱不了实际意义上的行政性质。目前，我国社区工作者没有一个明确的定位，社区工作者没有精细化的岗位要求和职责划分，尤其是社区服务站层面的社区专职工作者，他们既不属于公务员、事业编制，又不属于企业编制，身份十分尴尬。从纵向来看，市、区、街道、社区的关系尚
12、未理顺，社区居委会承接了大量协税、计划生育等行政性工作，市区各部门有许多工作都要到社区层面落实，党政机关有多少部门，下面就有多少项工作。过多的行政性工作使社区工作者疲于联系社区居民、驻区单位。从横向来看，社区工作涉及“两委一站”社区党委、社区居委会和社区服务站，2008年北京市加强社会建设“1+4”文件全面梳理了“两委一站”的职能，但是哪些属于居民自治工作，哪些属于政府公共服务职能，哪些工作属于党委调动居民通过服务凝心聚力，这些都没有清晰的划分。社区工作者工作任务繁重还体现在工作时间上，为方便居民在休息时间来办事，西城区实行延迟工作措施，社区工作者要工作到晚上六点、八点，周末和节假日还要轮岗值
13、班，社区工作者工作量大且辛苦。二是社区工作者待遇差，职业前景受限。按照北京市社区工作者管理办法（试行）规定，正职人员工资构成大概为720元基本工资+960元补贴+50元年限补贴+奖金+50元（或80元）职业技能补贴，副职人员工资构成大概为640元基本工资+845元补贴+50元年限补贴+奖金+50元（或80元）职业技能补贴，一般工作人员工资构成大概为590元基本工资+740元补贴+50元年限补贴+奖金+50元（或80元）职业技能补贴。据了解，2011年椿树街道有届期津贴的社区居委会主任或专干每月工资为2500元左右，有持证资格的专职工作者扣除保险后每月工资为2000元左右，无持证资格的专职工作者
14、扣除保险后每月工资为1600元左右，这比2011年北京市最低工资1160元仅高出几百元。椿树街道地处北京市二环内，平房租金都在1000元以上，对于家在外地需要租房的社区工作者来讲，“微薄”的工资几乎无法保证基本生活。作为社区居委会层面的社区专职工作者则皆由三年一度的社区选举产生，如果在换届选举中没有选举上，社区专职工作者就面临失业。此外，社区工作条件较差，椿树街道拥有的房产有限，目前仍有3处社区办公用地是租来的，其余办公环境也不容乐观，大多是平房，由于社区的工作性质需要经常走街串巷，一些新招聘来的高校毕业生难免有心理落差。其晋升渠道也很有限，社区党组织书记、社区居委会主任、社区服务站站长已是职
15、业的最高级别，这对于一些应届毕业生来讲没有太大吸引力，他们往往以社区为跳板考取公务员。三是缺乏有效的考核机制，居民评议参与度不高。对于社区工作者工作的考核，传统的考核办法多流于形式，奖金发放拉不开差距。关于社区工作者考核的规定，在市级层面有北京市社区工作者考核评议办法，目前采取的是少数居民代表评议办法，居民评议参与有限，易导致原本应起到激励作用的绩效奖金和推优评比趋于福利化，大量绩效奖金变成理所当然的工资发放，这种方式难以调动社区工作者的积极性。四是社区工作者培训机制不健全。社会工作者的专业性较强，在国外被看作与医生、律师并列的专业性职业，社区工作者属于社会工作者的分支，也需要掌握相关专业知识
16、。虽然我国许多高校都开设了社会工作专业以培养专业的社工人才，但这些大学生即使就业也很少到社区从事社区工作，而到社区工作的人员大部分是中小国有企业内退或下岗职工、地区待业失业人员和部队随军家属，他们没有经过专业的学习和培训，未必具有从事社区工作的资质。目前，我国也有助理社会工作师、社会工作师职业水平考试，考试科目包括社会工作法规与政策、社会工作综合能力、社会工作实务三项，缺少如心理学、老年学等与开展社区工作相关的学科培训，另外在工作中也缺少培训的长效机制。三 椿树街道“双核双向360度”社区工作者绩效管理体系直指社区管理症结总结椿树街道社区工作者出现的一系列问题，究其根本是由体制不健全造成的。这是椿树街道存在的社区难题，也是我国其他城市普遍存在的社
