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1、 交通运输行业PPP应用研究 一 问题的提出（一）交通运输行业发展现状及目标1.交通运输行业发展历程“经济发展，交通先行”，纵观中国经济社会发展史，每个发展阶段交通运输行业都是发展的领头兵，其推动经济社会高速发展、促进文化融合交流、深化区域协同发展，不仅促进国内地区之间均衡发展，更助力国际经济全球化格局的形成。在工业化时期，产业结构调整与优化是时代发展的主题，为服务于经济、产业发展，兴起交通运输基础设施投资建设的新高潮。交通运输基础设施依附于产业布局、产业结构发展形成网络体系。在工业化中后期，国家经济形势发生了翻天覆地的变化，产业升级、消费升级持续加速，外部资源、技术纷纷涌入国内。科学技术的创
2、新和运用实现了多种交通运输方式综合发展，进一步提升了交通运输效率。2.交通运输行业发展需求交通运输是我国全面建成小康社会的重要支撑，目前交通运输行业进入绿色发展和高质量发展时期，优化综合交通运输网络，构建便捷、高效、畅通的交通运输网络是现代化建设新阶段的新任务。交通强国建设纲要明确了交通运输在经济社会发展中的风向标作用，到2035年将完成“三张交通网、两个交通圈”的建设。“一带一路”倡议以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域性发展战略明确了交通运输行业发展的标准，打通运输通道最后一公里，消除瓶颈，构建多层次的交通网络，提升运输服务效率和均等化水平；更加重视交通运输安全，提高
3、防控能力和应急保障能力，提升绿色、安全、集约发展水平。“十四五”时期，交通运输业发展服务属性更加突出，完善基础设施网络，提高综合交通运输网络效率；建设智慧化的客运服务系统，改善旅客出行体验；积极打造联程联运服务，推进物流“降本增效”。经济发展新常态下，我国经济发展面临新形势、新要求，结构优化、新能源应用、智能化装备是交通运输行业优化发展的主要途径，智能、舒适、便捷、快速等客运需求和经济、安全、高效的货运需求是交通运输行业发展的指挥棒。3.交通运输行业供给现状随着国家“一带一路”倡议的高质量推进，高速公路、城市轨道交通及港口建设齐头并进，立体大交通网络体系日趋完善，成为沿线经济发展的重要支撑。交
4、通运输行业建设不仅实现了国内交通运输通道的互联互通，更在于追求国际运输通道的畅通。我国交通运输发展成绩显赫，交通运输从经济社会发展的瓶颈转变为强有力的支撑，发生了历史性变化，为建设交通强国奠定了坚实基础。截至2019年年底，我国铁路运输里程达到13.9万公里，其中高速铁路运输里程达到3.5万公里；公路运输里程达到501.25万公里，其中高速公路运输里程达到14.96万公里，创造了中国交通运输奇迹。全国港口拥有生产性码头泊位2.29万个，是改革开放初期的32倍；其中万吨级及以上泊位2520个，是改革开放初期的19倍。随着长江经济带发展战略的部署以及航道整治重点工程的实施，我国内河航道通航里程达1
5、2.73万公里，航道等级逐步提升，等级航道里程达到6.67万公里，占总里程的52.4%。民航机场达到229个。综合交通枢纽加快建设，实现多种交通运输方式近距离换乘，货物运输无缝衔接，提高综合交通运输系统的运输效率和服务水平。运输服务和保障能力显著增强。2019年，全社会客运量达到170.04亿人次，旅客周转量达到3.53万亿人公里；完成货运量462.24亿吨，货物周转量达到19.40万亿吨公里，我国已成为世界上运输最繁忙的国家之一。经过近10年的飞速发展，“四纵四横”的高速铁路网已建成，覆盖65%百万人口以上城市，其成为远途出行的主要方式。2019年，我国高铁营业里程超过世界高铁总里程的三分之
6、二，位列世界第一。随着轨道交通技术的发展，中国内地开通城市轨道交通的城市已达到39个，线路运营里程达到6172.2公里，城市轨道交通线路运营里程跃居世界第一。截至2019年年底，我国共有定期航班航线5521条，定期航班通航65个国家的167个城市。中欧班列开行线路、开行数量日益增多，为共建“一带一路”国家注入新的发展动力，连通中国与欧洲15个国家44个城市，运输服务通达性和保障性显著增强。国家高质量发展理念的确定，加快了创新型技术的运用，以数字化、智能化、一体化为发展目标。其促进交通运输提效能、扩功能、增动能，推动新型交通基础设施建设，实现交通基础设施数字转型、智能升级，建设便捷顺畅、经济高效
7、、绿色集约、智能先进、安全可靠的交通运输领域新型基础设施。（二）PPP模式应用于交通运输行业的可行性及必要性1.PPP模式应用于交通运输行业的可行性交通运输行业作为我国的第三产业不断崛起，发展迅猛。时至今日，交通运输行业的盈利能力和成长前景不容小觑。相较国外现状，我国综合交通运输体系正在逐步建立，但交通运输基础设施建设无法企及现代化经济发展的速度。仅依靠政府投资难以支撑如此大规模的基础设施建设，引入PPP投融资模式，通过政府与社会资本方合作共同建设交通运输基础设施，依靠市场机制和手段，建立国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资的可持续投融资体制机制，从而拓宽政府的资金来源渠道，减少政府债务负担
8、，还能激励和发挥社会资本方的能动性和创造性，以实现“双赢”。在交通运输行业中，已经具备多年的PPP项目实践基础，经历了从项目准备直至项目移交全过程。同时，国家为实现PPP模式的顺利推广，不断出台指导意见和管理措施，积累了大量的政策管理经验。2.PPP模式应用于交通运输行业的必要性经过多年发展，财政主导基础设施建设的发展模式已经难以适应交通运输行业发展需求，出现了“公共服务和基础设施供给效率低”“政府债务体量大”“社会资本资金使用效率不高”等问题。交通基础设施建设项目投资规模大，建设周期长，仅仅依靠财政资金进行交通基建投资是不现实的，而应用PPP模式可引入社会资本，发挥社会资本方的资金优势，缓解
9、地方政府财政压力、化解政府债务风险，同时也扩大了社会资本的投资领域。通过PPP模式将社会资本引入项目的设计、投资、建设、运营和管理等环节，转变政府管理职能，树立服务型政府，强化政府监督管理职能；充分利用市场机制和资源，强化基础设施建设，转变建设模式。公众交通运输需求趋向于多样化、高速化、智能化。政府需加快建设交通基础设施的速度，适应国家经济社会飞速发展，满足人民群众多样化、高标准的运输需求。与政府管理相比，企业在项目开发建设过程中资金、技术等方面的优势以及比政府更加灵活的管理方式，能在建设、维护和运营等方面提升管理效率，可以用更低廉的成本实现更高水平的服务。二 交通运输行业PPP项目实施现状（
10、一）交通运输行业PPP项目类型对交通运输行业已有的PPP项目进行分析，主要包括三类项目：纯投资建设型项目、纯服务型项目、综合型项目。1.纯投资建设型项目其主要指由社会资本方参与交通基础设施建设的项目。这类项目通常被列为政府重大项目计划，投资规模与建设体量大。由于各地政府财政资金的限制，许多项目需要社会资本方承担或参与投资并建设。随着信息技术的发展，智能化技术也逐步运用于交通运输行业，配套的信息化平台及设施建设列入交通运输行业建设计划项目。2.纯服务型项目其主要是由政府完成建设的项目通过PPP模式引入具有先进运营经验的社会资本方，提供专业化的咨询服务、信息技术服务或者基础设施的运营维护服务的项目
11、。3.综合型项目这类项目既包含设施建设内容也包含提供运营维护服务，如公路建设及运营维护、轨道交通建设及运营维护。（二）交通运输行业PPP项目实施情况1.项目数量2016年3月，交通运输行业PPP项目入库761个，占项目总数的10.88%。2019年11月，交通运输行业PPP项目入库1319个，占项目总数的14.03%（见图1、图2）。从项目数量分析，交通运输行业项目仍是当前政府和社会资本合作建设、运营、管理的主要行业之一。图1 2016年3月PPP项目数行业分布情况图2 2019年11月PPP项目数行业分布情况2.投资需求2016年3月，交通运输行业PPP项目总投资需求2.2万亿元，占项目总投
12、资需求的27.47%。2019年11月，交通运输行业PPP项目总投资需求45048亿元，占项目总投资需求的31.46%（见图3、图4）。从投资资金来看，交通运输项目的投资较大，如高速公路、城际轨道、交通枢纽等。经过4年的发展，交通运输行业PPP项目投资额总量增幅较大，占总项目投资额的比重也在提高。图3 2016年3月PPP项目投资需求行业分布情况3.项目区域分布根据PPP项目入库统计数据分析，截至2019年11月，交通运输行业入库项目为1319个，主要集中分布在广东、云南、浙江、河南、山西、四川等地（见图5）。（三）交通运输行业细分PPP项目实施情况2016年3月，交通运输行业PPP项目入库7
13、61个。其中，一级公路项目188个、高速公路项目128个、二级公路项目99个、交通枢纽项目77个，合计占交通运输项目总数的64.65%。2019年11月，交通运输行业PPP项目入库1319个。其中，一级公路项目453个、高速公路项目242个、二级公路项目186个、交通枢纽项目54个，合计占交通运输项目总数的71.00%（见图6、图7）。国家综合交通运输体系的不断完善，基本实现了公路网络的全覆盖，打通区域通道的断头路，农村公路延伸到户。因此高速公路、一级公路、二级公路建设项目总量占交通运输行业PPP项目总数的50%以上。长江经济带建设，开启中国水运行业基础设施建设新局面，航道航运、港口码头建设是
14、提高水路运输能力的重要基础。同时“一带一路”倡议的提出，对交通运输通道的灵活性、多样性、便捷性提出更高要求，交通运输行业的项目建设也更加多元化。图4 2019年11月PPP项目投资需求行业分布情况图5 2019年11月交通运输行业PPP项目投资区域分布情况图6 2016年3月PPP项目交通运输行业分布情况图7 2019年11月PPP项目交通运输行业分布情况三 交通运输行业PPP项目运作重点（一）回报机制PPP项目的回报机制有可行性缺口补助、使用者付费、政府付费三种。交通运输行业PPP项目根据项目收益来源不同设置不同的回报机制。社会资本方可依据可用性、使用量或使用者付费三种主要方式实现回报。例如
15、，高速公路、交通枢纽项目多用使用者直接付费方式支付，不足部分由政府可行性缺口补助；港口码头、桥梁、隧道等项目由政府依照使用量付费。（二）风险管理交通运输PPP项目需根据项目行业和PPP模式的风险特征进行风险因素识别、管理。除了一般项目风险的特点外，交通运输项目通常具有投资规模大、回收期长、外部性强等特征。政府和社会资本方双方之间的合作与博弈，增加了项目的复杂性和不确定性，为风险识别、分配、管理、控制增加了难度。在PPP模式中，风险管理对合作有重大的影响，其中包括对待风险的基本态度、承担风险能力、风险识别能力、风险管控能力。（三）政府财力受国际经济形势影响，中国经济增速放缓，政府财政收支吃紧。随
16、着中央与地方财权事权和支出责任划分改革，中央及地方政府的支出责任及分担比例逐渐明晰，这有利于合理分配省级政府与地方政府承担交通运输基本公共服务的职责。经济社会发展过程中，地方政府在基础设施建设和公共服务领域投入大量资金，地方债务规模不断扩大，地方债务风险严重。随着地方政府性债务管理的深入，防范和化解财政金融风险任务突出，政府举债融资难度加大。交通运输基础设施建设的需求和空间较大，但建设成本也很高，交通设施类PPP项目需要大量的资金投入。政府财力较低时，倾向于采用可行性缺口补助模式和政府付费模式提供财政补贴，政府财力将直接影响社会资本方的投资热情。（四）社会资本方实力PPP模式下，社会资本方的实力是项目成功实施的重要因素。通过前期对实施方案的分析
