东莞社会工作发展报告

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1、 东莞社会工作发展报告 东莞毗邻港澳，处于广州至深圳经济走廊中间，经济发达，但东莞社会福利服务发展相对滞后。2007年底，东莞启动了社会工作人才队伍调研，社会工作正式走进决策者的视野。在随后的6年多时间里，在政府的积极引导和大力推动下，东莞社会工作得到了快速发展，形成了“政府主导、民间运作、公众参与、社会监督”的社会工作发展格局。本文将从支持政策和购买服务、专业教育和人才队伍建设、机构发展和特色服务三方面，全面描述东莞社会工作发展状况，反思发展中存在的问题并提出改进建议，以期对我国社会工作发展提供借鉴。一 东莞社会工作政策与服务购买情况2007年，深圳建立了“1+7”社会工作制度，并首先以“岗

2、位购买”模式强力推进社会工作，此时东莞决策者正通过走访调研积极了解社会工作发展模式。深圳社会工作发展路径和模式对东莞社会工作发展产生了巨大影响，因此，东莞各项社会工作制度均有“深圳模式”的影子。东莞在总结深圳发展经验的基础上，出台了东莞的“1+7”文件，对“深圳模式”进行了一定的“改良”，一定程度上避免了深圳发展过程中的一些问题。岗位购买与项目购买有各自的优缺点，其中岗位购买优点之一是能够在社会工作发展初期快速推动社会工作发展。基于这一优点，东莞选择了以岗位购买方式推动社会工作发展，并由此经历了4年大发展。但是，随着服务发展的深入，岗位购买的弊端也逐步显现，成为制约东莞社会工作进一步发展的重要

3、因素之一。本部分将首先详细介绍东莞社会工作相关政策，再重点介绍东莞服务购买情况，并作反思。（一）东莞社会工作相关政策2009年，东莞大力推动社会工作发展，制定并出台了一批社会工作政策。同时，受此影响，东莞在后来出台的其他推动社会建设、社会组织发展的相关政策中有大量涉及社会工作的部分，极大地推动了社会工作的发展（见附表1）。东莞社会工作制度在2009年后才逐步形成，制度涵盖了发展规划、购买制度、考核评估、继续教育、注册登记等多方面内容，构成了东莞社会工作发展的基础，对社会工作发展起到十分积极的推动作用。其中，对社会工作发展影响最大的当属社会工作服务的购买方式。（二）东莞社会工作服务的购买1.岗位

4、为主、项目为辅的服务购买模式根据关于加快社会工作发展的意见规划，20092010年，在一定范围内开展社会工作试点，20112012年在全市范围内全面铺开社会工作，全面开发设置社会工作岗位，20132014年，在项目开发、岗位落实、政策支持等方面继续加大工作力度。根据这一发展规划，东莞在开展社会工作之初，选择了以设置社会工作岗位的形式，也就是以“岗位购买”的形式推进社会工作发展。试点阶段在民政、教育、团委、妇联、残联五个市直部门，在莞城、石龙、虎门、东城、寮步、横沥等试点镇设置社工岗位，2010年将试点范围扩大，2011年完成了社会工作全市覆盖。与此同时，东莞也尝试开展项目购买探索。2010年长

5、安镇设计了“残疾人日间托管站”项目，首次试水购买单项项目。而2011年，东莞投入1000万元开展首届公益创投活动，在资助的28个公益项目中，由社工机构策划和实施的项目就有17个（见附表2）。此外东莞还尝试中心化运作和抱团式发展，鼓励基层社区以“岗位化购买，项目化运作”的方式放大社会工作的整体成效；东莞于2011年启动的“社区综合服务中心示范点建设”有机地将社区建设、社会工作、社会组织融为一体，促进了“三社互动”和“两工联动”的深入开展。此外，目前政府向社工机构购买的残疾人康复中心项目、居家养老项目等也取得了一定的成效。截至2013年6月，东莞通过岗位购买的社工共有697个，通过项目购买的社工共

6、有159个（包括社区综合服务中心和其他专业项目）（见图1）。整体而言，东莞社会工作服务购买形成了以岗位为主、项目为辅的社会工作服务购买格局。图1 岗位社工、项目社工数量2.由政府公共财政支持的购买经费2009年，东莞率先将社会工作经费纳入市、镇（街道）财政预算范围。关于加快社会工作发展的意见中明确指出，“建立公共财政支持社会工作体系”，“将社会工作经费纳入市、镇（街）财政预算范围，并根据经济社会发展情况，逐步增加政府资金对社会工作的投放”以及“市属单位购买社会工作专业服务所需经费由市财政负担，镇（街）购买社会工作经费由镇（街）财政承担”。这一措施使东莞社会工作在发展初期获得稳定的资金来源，也为

7、社会工作持续发展提供了经费保障。表1 历年社会工作经费投入一览表表1显示，20092012年东莞社会工作经费投入高达15209.68万元，2013年投入经费接近8000万元，五年总投入超过2.3亿元。这些经费里面包含了教育培训经费、香港督导经费、购买社工服务经费、督导助理补贴经费等各方面。同时，东莞在社区综合服务中心建设和公益创投方面也投入了大量的经费，如表2所示。一系列社会工作政策的出台和庞大的经费投入使东莞社会工作在近年得到飞跃式的发展，无论是人才队伍建设还是社工机构培育均取得了很大的成效。表2 社区综合服务中心、公益创投经费投入一览表（三）对服务购买模式的反思随着社会工作服务的深入发展，

8、在经历前几年的探索后，社会各界对社会工作的认识加深，也对社会工作提出了更高的要求。在这种情况下，岗位购买的弊端也越来越突出，带来的一些问题值得我们反思与探究。1.多方管理为社会工作持续发展埋下隐患在“政府主导、民间运作”的模式下，东莞购买社会工作服务岗位一般涉及三方，即服务购买方、服务提供方和服务使用方（用人单位）。服务购买方一般而言是指政府主管社会工作部门，服务提供方一般是社会工作服务机构，而服务使用方则是使用社会工作机构提供服务的有关政府部门，如镇街社会事务办、司法局、妇联、残联等市直部门。也就是说，以岗位购买的社工被机构派驻到第三方工作环境时，将要面对“多重”管理。以企业社工为例，其面对

9、的管理者可以包括企业负责人、企业所在地的工会、市总工会、新莞人服务管理局、社工机构负责人。这使社工在服务过程中面对大量的行政工作，要花费巨大的精力去协调和处理各方的关系而无法集中精力做好其本职工作。此外，这种复杂的管理关系，甚至产生了一些无法调和的问题。例如，由于政府手握较多资源，这一“多重”管理方式往往导致机构在社工使用方面的话语权不足。在实际情况中体现为，机构在管理上需要抽调一些在前线表现突出的社工担任管理职位，但服务使用方考虑自身在社工身上的投入及当地服务的连贯性，往往会反对机构的决定。社工处于两难的角色，一方面是晋升的机会；另一方面却要保持与服务使用方的良好关系。诸如此类的问题在这种多

10、重管理的方式下层出不穷，使机构和社工疲惫不堪，而部分问题长时间累积得不到有效解决，从长远来看，必然影响社会工作的良性发展。2.服务目标不明确对于社会工作而言，政府购买服务是为了“一切有需要的人”。因此，在设置岗位时，政府不会考虑群体的实际具体需要，而是为相应的部门购买一定数量的社工，向对应群体提供服务。这恰与项目购买首先提供服务需求和目标相反。而这种直接“买人”服务的方式，往往导致社工在进入岗位后需要花一定时间去摸索服务对象的需求，然后才能确定提供什么类型的服务。但由于国内社会工作教育普遍缺乏实践，这些社工“新手”缺乏服务经验和细致的观察，在进入服务点后时常对需求把握不准，影响服务成效。此外，

11、还有部分岗位，就其岗位本身而言，服务目标、群体是十分明确的，工作内容也十分清晰，但由于做好核心工作内容有较大的难度，社工考虑到用人单位、机构等要求，尤其是合同规定的服务量，往往选择避重就轻，多做一些辅助性活动而避免触动一些困难大的核心服务，因此最终的结果是岗位服务无法体现成效。二 东莞社会工作人才建设情况2009年，东莞提出力争用5年左右的时间，培养一支高素质的社会工作人才队伍。为此，东莞投入了庞大资金开发社会工作岗位，并制定了一套社会工作人才评价、使用、培养和激励制度。目前，东莞社会工作人才队伍可以划分为两类，一类为从事社会工作的专业人员，其中包括高校社会工作专业毕业生和未接受社会工作专业教

12、育但从事专业社会工作的人员；另一类则是实际从事社会工作的人员，主要是民政系统、工青妇残及街道（镇）、居委会等单位工作的有关人员。本部分将先介绍东莞社会工作人才队伍建设的情况，再讨论人才队伍建设存在的问题。（一）东莞社会工作人才队伍建设整体情况2008年，国家人事部、民政部关于印发社会工作者职业水平评价暂行规定和助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法的通知出台，并组织开展了首次国家社会工作职业水平考试，东莞共有296人报名参加考试，共69人通过。而至2012年底，东莞已有1920人通过国家社会工作职业水平考试，其中助理社会工作师1630人，社会工作师290人。近年东莞报考及获取社会工作者

13、职业水平证书人数见表3。表3 东莞报考及获取社会工作者职业水平证书人数一览表从表3中可以看到，一是报考和通过的人数逐年增加，这个可归因于社会工作者职业水平考试刚刚起步及东莞社会工作发展的逐步深入。二是2012年出现了爆炸性增长。近年东莞社会工作宣传力度比较大，大量报道向市民宣传社会工作服务，使社会工作的知晓度得到很大的提升，而2011年10月媒体大篇幅报道东莞社工购买经费标准提高到7.2万元/年的消息，又引起社会极大的关注。受这些因素的影响，2012年参加社会工作职业水平考试的人数大量增加。为熟悉考试相关要求、掌握复习重点内容，东莞于20082012年每年举办考前培训，其中2008年、2009

14、年由市民政局举办，2010年由市民政局委托东莞科技进修学院和广东商学院举办，2011年和2012年则由市民政局委托市社会工作协会举办。而2013年后，政府层面不再举办考前培训，主要由民间培训机构提供相应的培训。在鼓励参加考试方面，东莞人力资源局在2011年制定东莞市人力资源局自主参训补贴办法，规定“对户籍城乡劳动力（机关事业单位的公务员、管理人员、专业技术人员、工勤人员不纳入补贴范围，普通聘员及未转为普通聘员的临时工作人员纳入补贴范围）五年内提供累计最高额度为5000元的培训资助”，这并非专门针对社会工作职业水平证书的奖励，但对于鼓励有关人员参加考试仍然起到一定的积极作用。（二）专业社工队伍的

15、建设情况针对直接从事专业社会工作的人员，东莞在准入门槛、薪酬标准、专业晋升、在职教育等方面做出了诸多规定，以此保证社工专业能力和素质。1.高标准的行业准入门槛2010年，东莞市社会工作领导小组办公室专门下发了关于社工聘用问题的通知，明确社工聘用标准，规定各机构新聘用的社工必须为考取中华人民共和国社会工作者职业水平证书的人员或为全日制社会工作专业本科及以上学历应届毕业生。2013年，东莞市又发布了关于实行统一入职考核的通知，规定非社会工作专业本科学历的社工须参加考核并通过后才能正式上岗。可见，东莞在行业准入方面十分严格，要求社工机构优先聘用具备社会工作专业资质的人才，以确保社会工作服务的专业性。

16、此外，东莞还建立了社会工作者注册登记制度，但由于设备配套等因素暂未开展具体措施。2.相对较高的薪酬标准2009年，东莞公布了公益性社会组织社工薪酬指导价位表，首次对社工薪酬标准做出指导意见。当时，东莞社会工作购买经费标准为6万元/年，扣除机构行政费用、“五险一金”等后，一线社工平均薪酬约为3500元。2011年，东莞对公益性社会组织社工薪酬指导价位表进行了调整，将社工购买经费标准提高到7.2万元/年，并引入了绩效评价体系，规定“公益性社会组织可从社会工作者平均薪酬总额中提取10%作为绩效工资发放”，此时一线社工平均薪酬约为4000元，若绩效评定中获得优秀，全年收入将近6万元。从绝对数值来看，与深圳及广州相差不大，但考虑城市情况，如租金、交通等，东莞社工工