《PPP重要政策分析解读》由会员分享，可在线阅读，更多相关《PPP重要政策分析解读（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 PPP重要政策分析解读 2018年3月31日是财政部根据财办金201792号文件（本文以下简称“92号文”）划定的PPP项目清库整改大限，彰显了“92号文”对于清理整顿PPP项目库的威力。“92号文”不仅清理了不合规的PPP项目，也让PPP项目的门槛比之前要高，整顿了PPP行业鱼龙混杂、以假乱真的乱象。国家对PPP项目“狠抓规范管理”的力度是PPP相关人员有切身认知体会的。考虑到PPP已经在我国进入规范发展的新阶段。2018年以来，在业界翘首盼望PPP条例出台的同时，财政部、国家发改委也未再呈现类似20162017年密集发文的“竞赛”状态。在当前以防范风险为首要目标的攻坚战阶段，在经历了野蛮
2、发展和规范清理阶段之后，可以断定，在国家部委机关中，财政部是主导PPP项目的主要职能部门，“92号文”是迄今为止影响最大的监管文件。2018年以来，财政部的发文频率以及文件的受关注度都不如以往，其他部门的发文频率和对PPP从业人士的影响力更不及财政部。因此，笔者对于2018年PPP政策的宏观归类主要是以财政部PPP政策的指向为依据。每一项PPP政策的落实，都需要各部门之间的相互协作，比如防范政府隐性债务风险、降低企业杠杆等，这些均属于国务院制定政策的基本精神，因此在各个部门的政策中都有体现。综上，笔者对党中央、国务院以及各个部委有关PPP的政策进行归类，并就若干重要政策进行简要的解读和分析。一
3、 规范管理类政策（一）关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金201823号）2018年，PPP已经进入规范期。经过前两年的野蛮生长，业内人士也称PPP进入平飞期。2017年，“92号文”“192号文”严厉地肃清了PPP市场的乱象，以至于在回顾2018年上半年针对PPP的监管政策时，似乎只有关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金201823号）能让业内人士嗅到监管的味道。对于2018年来说，规范管理PPP的工作由于利空政策已经基本出尽，人们翘首期盼的PPP条例也有望出台。规范管理的价值有多大？衡量的标准之一即是被清库项目的后续消化。规范管理
4、本身并不是为了清库，然而清库是规范管理的必然结果。财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金201854号）规定：“终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。”友好协商意味着并不友好的谈判，法律救济途径意味着耗时耗力却可能依然难以完全获得支持的漫长诉讼。笔者在这里要强调，规范管理绝不仅指政府对项目的规范管理，社会资本应主动养成规范管理自身以及所参与PPP项目的意识，必要时聘请第三方咨询机构协助项目的合同管理。规范管理类政策包括财政部对PPP项目库本身的管理性文件，也包括其他部委与PPP项目合规性有密切关系
5、的文件。PPP项目按融资性质可大致划分为股权融资和债权融资两大形式。其中，股权融资主要包括政府引导基金、社会化股权投资基金以及信托、资管、保险股权计划等；债权融资主要有发行债券、银行贷款、信托贷款、保险债权计划等多种途径。在实际PPP融资过程中，资本金融资、“明股实债”以及PPP项目规范运作一直是监管机构关注的重点。财金201823号文件从资金供给方的角度重点强调了具体监管PPP融资的三个方面。（1）PPP项目资本金来源问题。国有金融企业在参与PPP项目融资过程中，对于PPP项目公司的资本金应坚持“穿透原则”进行审查，特别是PPP项目的社会资本方如存在以债务性资金出资等违规问题，不得为地方政府
6、或国有企业违法违规或变相举债提供支持。（2）对于存在“明股实债”等违规操作的PPP项目，国有金融机构不得向其提供融资。（3）PPP项目规范运作问题。国有金融企业应以PPP项目规范运作为提供融资的前提条件，对于未按规定落实项目资本金、未按规定开展物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证的，或者物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。（二）中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（财预2018167号）1.总体思路和基本原则中共中央 国务院关于全面落实预算绩效管理的意见（本文以下简称意见）围绕“全面”和“绩效”两个关键点，对全面实施预算绩效管理做出部署
7、。总体思路是：创新预算管理方式，通过结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用35年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。基本原则：坚持总体设计、统筹兼顾，统筹谋划、全面实施预算绩效管理的路径和制度体系；全面推进、突出重点，坚持问题导向，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策和项目实施效果；科学规范、公开透明，主动向同级人大报告，向社会公开；权责对等、约束有力，明确各方预算绩效管理职责，健全激励约束机制，调动地方和部门的积极性和主动性。2.从
8、“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施其一，构建全方位预算绩效管理格局。实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率，增强财政可持续性；将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，增强其预算统筹能力，推动提高部门和单位整体绩效水平；将政策和项目预算全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制。其二，建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和加强结果应
9、用。其三，对预算绩效管理体系全覆盖。各级政府需将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。把对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等涉及财政资金的基金和项目的绩效管理落到实处。3.主要创新体现意见的创新主要体现在以下几个方面。第一，拓展预算绩效管理的实施对象。从以政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从以转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置。第二，开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效无效，意见将绩效管理关口前移，建立重大政
10、策和项目的事前绩效评估机制。对新出台的重大政策或项目开展事前绩效评估，投资主管部门要加强基建投资的事前绩效评估，评估结果作为申请预算的前置条件。财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。但是，事前绩效评估不是另起炉灶、另搞一套，而是结合预算评审、项目审批等现有工作开展，更加突出绩效导向。第三，实施预算和绩效“双监控”。各级政府、各部门、各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期、保质、保量实现。及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀、损失或浪费，纠正政
11、策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全、高效。第四，建立多层次绩效评价体系。各部门、各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。通过绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任，推动提高预算绩效管理水平，全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，提升财政资源配置效率和使用效益。4.在健全预算绩效管理方面的制度安排加强制度建设是全面实施预算绩效管理的基础。第一
12、，完善预算绩效管理流程。完善绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度及其实施细则，使预算绩效管理有章可循。加快预算绩效管理信息化建设，促进各级政府和各部门、各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。第二，健全预算绩效标准体系。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，逐步实现绩效信息横向可比较、纵向可追溯。5.硬化预算绩效管理约束的具体措施为使绩效真正有用、有约束力，意见提出硬化预算绩效管理约束的具体措施。其一，明确绩效管理的责任主体。按照党中央、国务院的统一部署，财政部要完善绩效管理的责
13、任约束机制，地方各级政府和各部门、各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。其二，强化绩效管理激励约束。按照权责对等原则，在明确绩效管理责任的同时，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。要求各级财政部门抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。（三）中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见1.完善国有金融资本管理的主要目标中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见（本文以下简称指导意见）指出
14、，完善国有金融资本管理的主要目标是建立健全国有资本管理的“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构活力与控制力，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。其一，出台国有金融资本管理法律法规，明晰出资人的法律地位和职责边界。其二，资本布局更加合理。切实提高国有金融资本配置效率，做到有进有退，有效发挥国有金融资本在金融领域的主导作用。其三，规范委托代理关系，完善国有金融资本管理方式，强化资本管理手段，提高管理的科学性、有效性。其四，强化党对国有金融企业的领导，巩固党组织在公司治理中的法定地位，发挥党组织的领导作用。2.国有金融资本的范围国有金融资本是指国家及其授权投
15、资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。据此，除法律另有规定外，国有金融资本包括：中央政府和地方政府直接或间接向金融机构出资形成的资本和应享有的权益；主权财富管理（投资）机构向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构形成的资本和应享有的权益，如证券期货外汇交易场所、金融交易清算结算及征信类机构、金融消费者保护机构、金融资产登记托管等金融基础设施企业形成的国有金融资本等；金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的资本和应享有的权益。3.完
16、善国有金融资本管理的政策措施指导意见聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，提出了具体政策措施。第一，完善国有金融资本管理体制。国有金融资本属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本所有权。国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。指导意见第一次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，以管资本为主加强资产管理，根据需要也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。要充分尊重企业法人财产权利，赋予国有金融机构更大经营自主权和风险责任。第二，优化国有金融资本配置格局。合理调整国有金融
