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1、 “21世纪海上丝绸之路”倡议下的中柬关系对外援助关系下的风险分析 导论从1953年到1993年，柬埔寨历经了全亚洲最频繁的政权更迭，40年间出现了7个不同的政体，1不管是法制体系、政治体制、执政主体、经济体制都经历了极大的震荡与改变。2从20世纪70年代起的内战开始，到1991年10月23日长期对抗的几股武装势力签订柬埔寨和平协议之后，柬埔寨才总算结束了长期分裂的局面，而1999年12月最后一支红色高棉武装势力领袖塔莫（TaMok）的被捕才意味着柬埔寨的长期内战真正终结。3从1993年在联合国主持下举行普选以来，柬埔寨已经经历了5次国会大选，逐渐从早期的多党制精英政治逐渐转型为人民党主导、控
2、制下的寡头精英政治。1954年独立以来，柬埔寨经济发展长期严重仰赖国际援助。独立后的第一个五年经济发展计划（1960年1月至1964年12月）预算只有2%来自政府自己的财源，其余预算是57%来自美国援助、23%来自中国、17%来自法国。整体来说，柬埔寨在法属殖民地时期缺乏投资，工业基础几乎都是在王国独立后至内战开启前的16年间建立起来的，大部分企业是私营的小碾米厂、农牧渔食品加工厂，大型的工业和基础设施项目几乎全部来自国际援助。中国也是其中援助者之一。1970年以前，中柬分别在1956年（800万英镑）、1960年（400万英镑）、1963年（160万英镑）签订了3个总额达1360万英镑的无偿
3、、不带附加条件的经济援助协定。柬埔寨发展对援助的依赖特性成为1993年柬王国成立以来的政经发展模式。41989年起，经合组织的“发展援助委员”、联合国相关组织、世行与亚洲开发银行都开始对柬埔寨进行了大量国际援助。从1992年开始，柬埔寨政府的年度预算至少有一半以上依赖国际援助，直到1997年“七月事件”后其比例才下降到预算总额的一半以下，援助金额占GDP的比例也才缓步下降。2002年之后，随着柬埔寨的经济发展，虽然人均受援金额持续增长至2010年的人均78美元，但国际援助总额占其GDP的比例从2005年开始到2012年都维持在10%以下，5这说明随着柬埔寨的经济重建初步完成，其经济发展、都市建
4、设与官僚机构运转已经可以自给自足。柬埔寨对国际援助的依赖程度虽然在逐渐下降，但是在基础建设、社会开发、教育与文化等领域的项目仍要依赖国际援助。值得注意的是，从2010年开始中国在柬埔寨外来援助中的地位一家独大。例如，2006年，温家宝总理访柬时承诺给其8亿美元援助（未定年数），而同年所有29个援助伙伴国的援柬金额为7.13亿美元。中国对柬埔寨的援助不管是额度还是质量，均对该国的发展具有重要影响。特别是，中柬关系在“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“海丝”）出台后进一步升温，中国对柬的国际援助，特别是在“海丝”倡议的新框架下，会产生怎样的效果，面对什么样的风险，需要我们深入进行研究。基于此，本文
5、首先考察了中柬双方往来互动的主要内容与形式，归纳出中国对柬埔寨政策的运作模式，是一个以“三位（投资+贸易+援助）一体（外交）”为核心的外交范式，而柬埔寨对华政策则是主要基于区域政治、国家利益、执政正当性与政治稳定需求为基础的“理性主权决策”。但是，这种模式在“海丝”倡议提出后出现了范式转换（paradigm shifting）。笔者针对两个不同互动范式所面对的不同政策风险进行了讨论与分析，对中国与柬埔寨关系在“一带一路”框架下面临的危机与问题进行了前瞻性的研究。一 援助政治经济学：“三位一体”的中柬关系分析框架目前，学界研究柬埔寨国际援助问题的最主要困难是相关数据、统计资料的信度与效度问题。对
6、柬埔寨国际援助的统计，不论是计算方式、项目定义、援助形式、项目价值换算，抑或是数据的有效性、一致性、可信度与数据来源都影响了实际国际援助总额的计算。仅以当前柬埔寨国际援助问题研究的主要机构或学者来说，不管是具有官方权威的柬埔寨国家发展委员会，外国援助机构如日本国际合作银行、日本国际协力机构研究所、亚洲发展银行，还是研究柬埔寨国际援助的学者，都同样面临援助数据的信度和效度问题。由于缺乏一个完整一致、定义又清楚的数据，因此我们可以在不同的研究成果中，看到同一组数据却有截然不同的解读。此外，亦有零散且来源不明的“道听途说的数据”（hearsay numbers）。显然，在进一步讨论中柬关系与中国对柬
7、援助问题前，对当前公开、可信且有效的统计数据进行梳理是必不可少的。最常见的中柬关系与援柬数据可以分为三大类：中柬经贸总额、中国对柬投资总额、中国对柬援助金额。具体数据详见表1。表1 中国柬埔寨经贸、投资、援助额比较50358187表1 中国柬埔寨经贸、投资、援助额比较单位：万美元年份中柬经贸总额中国对柬投资总额中国对柬援助金额19931934a2153bcd87.1e199436273627700708.9199557345734290252.3312.919967025702438001630.510851997120691206936001001.7949.6199816187161871
8、0400587.71434.51999160121601246003277299.42000224002235528001722.552611.22亿人民币f200124000240415003487.171632.50.87亿人民币200227650276112300515.26572.31.25亿人民币200332065320531002195557.32.51亿人民币200448243481717700295232472.52亿人民币200556334444005154663.85.00亿人民币200673286274009815323.72007933991160064459244.6
9、2008113000113437430204649540.820099440094415247002158311469.720101441001347344665110020.22011249900249911566026470.52012292300292343559662870.3201337700037731449933716.820143760003757654382720154430.00注：a列19932002年、20082014年数据来源于中国驻柬大使馆经济商务参赞处，20032004年数据来源于中国驻柬大使馆经济商务参赞处的报道拓宽领域 创新形式 实现中柬经贸合作可持续发展，2
10、015年数据来源于柬埔寨中国商会的网站报道柬埔寨2015年宏观经济形势及2016年预测；b列19932014年数据来源于中国统计年鉴（19932015）；c列19942002年数据来源于Council for Development Cambodia（CDC）database，转引自那拉国际援助的作用以中国和日本对柬埔寨的援助为例；20032014年数据来源于2015年度中国对外直接投资统计公报；d列数据来源于中国对外经济贸易年鉴（1996-2003）中国商务年鉴（2004-2015）；e列19932013年数据来源于“柬埔寨投资委员会”（CDC）报告（The Cambodian Rehabi
11、litation and Development Board of the Council for the Development of Cambodia：The Cambodia Aid Effectiveness Report 2010，p.54），其中20102013年为预估数据；f列数据来源于拓宽领域创新形式实现中柬经贸合作可持续发展，中国驻柬大使馆经济商务参赞处。 笔者感谢中山大学国际关系学院研究助理范梦宇同学协助整理相关数据表格。表1 中国柬埔寨经贸、投资、援助额比较6如表1所示，中国对柬埔寨的贸易总额、投资额、援助总额，反映了两国关系的变化与互动结果。考虑到中国对柬政策的整体性、
12、延续性与政策程序的时间差，3组数据合并考虑之下其所呈现的变化趋势，才能完整地体现中柬关系的实质变化，而不同来源的两组数据可以相互验证趋势性变化、提高信度品质而免除单组数据面临的效度限制，同时3组数据在时间序列前提下呈现的正相关增长，也反映出中国对柬政策的整体性，即经贸总额与直接投资两组数据与对柬援助总额的联动性。这符合当前中国对外经贸与投资政策仍受国家整体战略与政策导向影响的现实。因此，本文认为在“一带一路”框架下，柬埔寨在“海丝”倡议中所扮演的角色与功能，也会逐渐反映在2014年以后的“三位一体”的中柬关系里。通过表1，我们可以发现1993年以后的中柬关系往来大致可以分为3个不同时期：199
13、31998年、19992008年与20082014年。其中，中国对柬援助的数据分别在1998年与2006年两度出现大幅增长，贸易与投资则在1999年与2007年后有大幅增长。显然，一直到“海丝”倡议的提出之前，中柬关系在双方努力经营、深化下，关系逐年升温而紧密，同时也反映在中柬经贸与投资的数据上。二 “海丝”倡议提出前、后中柬关系的模式比较（一）“海丝”倡议提出前的中柬关系自1956年中柬建交以来，双方关系历经40年的变化起伏，至1997年“七月政变”双边关系正常化。其后，以美、日为首的西方国家利用国际援助作为杠杆，东盟甚至还以推迟柬埔寨加入东盟为由，向获胜的人民党与洪森政府施压。在这种状况下
14、，中国首先承认1998年7月的选举结果及人民党洪森政府，中柬关系迅速发展。2000年11月江泽民主席访问金边，并承诺提供6亿美金的援贷，以缓解西方暂缓援助后的财政缺口，洪森则一改过去亲越南、友台湾的立场。7自此，中柬关系进入全新阶段。21世纪以来，两国开始发展坚实的伙伴关系，双方领导人频繁互访，2006年双方建立“全面伙伴关系”，2012年进一步升级为“全面战略伙伴关系”，2013年中柬将该年确定为“中柬友好年”。中国驻柬埔寨大使布建国更在中柬建交55周年（2013年）酒会上直言，8现在的“中柬关系处于历史最好时期”。同时，双方不论是在经贸往来，还是在区域、国际事务合作方面，都保持了积极发展的态势。据不完全统计，从2013年8月到2016年8月两国国家领导人层级的会谈（state visit）高达41次以上，2004年到2016年8月中国商务部公告的对柬援助与捐助项目超过86项。中柬关系发展的动力不但来自双边层面，更是来源于过去近20年来双方在区域政治与经济发展中的需求与战略理性。从经贸关系角度来看，从1993年柬埔寨第二王国政府成立到2013年“海丝”倡议提出的20年里，双方关系大致可以分为3个不同阶段。（1）19931997年底的探索期：延续和平谈判时期的多国地缘政治关系，柬埔寨的全面重建、规划完全受主要援助国（欧美与日本等29个国家）的影响与限制。奉辛比
