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1、 20092010年中国农业发展银行发展报告 一 非财务评价（一）功能与定位1.成立之初的功能定位中国农业发展银行成立于1994年4月，是国务院直属的农业政策性银行，注册资本200亿元人民币。农发行管理上实行总行一级法人制，系统内实行垂直领导的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。中国农业发展银行是在以下两个背景下成立的。首先，20世纪90年代初期，我国农业特别是粮食生产面临严峻挑战，突出表现在粮食供求关系比较紧张，粮价大幅上涨，影响了国民经济的稳定发展，农业投入长期不足，基础设施建设滞后，农业发展缺乏后劲，粮棉油收购资金供应和管理体制不顺，收购资金由多家专业银行分别供
2、应，管理偏松，资金被挤占挪用问题非常突出，给农民“打白条”现象也越来越严重，挫伤了农民种粮的积极性，影响了农业和农村的稳定。其次，我国在20世纪90年代初期进行了大量的金融体制改革。从人民银行来看，当时人民银行在承担部分农业政策性金融业务的同时，还承担了其他政策性金融业务，这些政策性业务影响了宏观调控职能的发挥，同时由于收购资金被大量挤占挪用，导致中央银行增发基础货币，影响货币政策的实施。因此从强化宏观调控的要求看，需要组建单独的农业政策性银行。从商业银行来看，当时国有专业银行集商业性业务与政策性业务于一身，这种情况既不利于支持农业的发展，也不利于专业银行向商业银行转轨，因此需要将农业政策性金
3、融从商业银行中剥离出来。从农村金融来看，当时农村经济快速发展，呈现出多样性、多层次的格局，相应对金融的需要也是多样性、多层次的，一个专门为农村服务的金融机构显得极为迫切。在这两个背景下，1993年10月25日，国务院关于金融体制改革的决定明确指出，要组建中国农业发展银行。1994年4月19日，国务院发出通知批准成立中国农业发展银行。在中国农业发展银行成立之初，国务院对农发行的职能定位是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。而主要任务就是要加强对收购信贷资金的供应和管理工作，主要解决两个问题：一是切实解决
4、收购给农民“打白条”问题，保护农民利益，促进农业特别是粮食生产的稳定发展；二是解决收购资金被大量挤占挪用问题。农发行成立以后，粮棉油等农产品收购资金集中由农发行办理，并按照政策性原则发放和管理，信贷资金由中央银行再贷款解决，中央财政提供利差补贴和费用补贴。2.实施情况农发行在明确了职能定位后，业务得到了迅速拓展。到1998年2月末，贷款余额已经从1994年6月底工行和农行划转的2587亿元贷款增加到8523亿元，在近四年时间增加了整整6000亿元，年均增长近1500亿元，保持了较快的增长速度。但信贷资金挤占挪用的现象仍然较为严重，其表现是农发行发放粮棉油收购贷款的增长大大超过了粮食库存值的增长
5、，也就是说，库存物质不能与贷款资金对应，贷款资金被挪作他用。而在此时，国家在粮食三年丰收的背景下，实施了以三项政策、一项改革为主要内容的粮食流通体制改革。三项政策就是以保护价敞开收购农民余粮、粮食收购企业实现顺价销售和粮食收购信贷资金封闭运行；一项改革是加快粮食企业自身改革。以此为契机，1998年3月国家又将农业发展银行承担的农业开发、扶贫、基本建设、技术改造、粮食加工等，即除了粮棉油收购和调销之外的所有业务重新划转至中国农业银行，要求农发行专司粮棉油收购业务，切实解决收购企业严重挤占挪用收购信贷资金问题，实现收购资金封闭运行。在这个过程中，被划转的贷款额达到1500多亿元。从1998年3月到
6、2004年7月，农发行进入了专门从事粮棉油收购资金封闭管理的阶段。在此次业务调整后，农发行采取了一系列的政策措施全面加强粮棉油收购资金封闭管理工作。一是建立了一系列的规章制度和办法，包括“一基三专”账户制度、收购报账制等制度；二是注重贷款发放、粮食储存、收贷收息三个环节的监管，建立了以新收购量与新发放贷款比率、销售货款回笼率、回笼销售货款归行率、回笼销售货款收贷收息率等为主要内容的考核指标体系，开展了贷款五级分类工作，建立健全了信贷资产风险管理制度办法，使收购资金封闭管理走上了制度化、规范化的道路，基本实现了当期粮食收购信贷资金封闭运行。在专门进行粮棉油收购资金封闭管理后，主要取得了两方面的成
7、效。一方面，贯彻落实国家粮食购销政策，保证收购资金供应，解决了“打白条”问题。19982000年三年间，累计发放了粮棉收购贷款4968亿元，其中累计发放粮食储备贷款1034亿元。而且在促进按保护价敞开收购政策落实的同时，粮食的顺价销售也在逐渐增加。另一方面，粮食收购资金被大量挤占、挪用的情况得到了有效遏制，主要体现在向中央银行借款逐年减少，到2000年，农发行没有向中央银行借款，同时还款额达到480亿元，促进了货币政策的顺利实施。在收购量逐年增加的情况下，做到了贷款增加与库存值增加相一致。此外，农发行还初步实现了赢利，减轻了中央财政负担，并在一定程度上推动了粮食企业体制改革的深化，使得粮食企业
8、亏损逐年减少。随着20002003年期间粮食流通体制改革的深化，农发行支持粮食收购的政策也做了相应调整，按照风险的承担者分类，将贷款划分为政策性贷款和商业性贷款两大类。对于不同类型贷款，探索并完善了有针对性的信贷政策。从20002004年，农发行累计发放粮棉油收购贷款5450亿元，有效促进了国内粮食生产的稳定发展以及粮食流通体制改革的顺利进行。3.评价从外部的因素而言，设立农业性政策金融机构的目的是在政府没有足够的财力，但却需要对农业进行长期投入，促进农业基础设施的建设，以此来应对来自欧美国家农业方面的两种压力。这两种压力分别产生于欧美现代化规模的农业生产和欧美政府对农业的高额补贴。在这种情况
9、下，只有强化政策性金融对农业领域的扶持，才能实现国家发展农业的政策目标。从内部的因素而言，设立农业性政策金融机构的目的在于解决两个问题。即解决收购给农民“打白条”问题，以及解决收购资金被大量挤占挪用问题。从农发行成立以后的实践情况看，农发行首先较好地解决了农民“卖粮难”，以及给农民“打白条”问题，提高了农民生产的积极性。其次，配合国家进行粮食流通体制改革做了大量工作。再次，通过农发行发放粮棉油收购贷款隔断了与基础货币的联系。最后，农发行接收了原国有专业银行承担的政策性业务，有利于国有专业银行向商业银行转化。但农发行并未能完全达到原政策设计的效果。成立之初划转的信贷扶贫、支持农业综合开发、农业基
10、本建设、粮棉油加工等业务都是着眼于提高整体农业生产水平，应对国外竞争压力。农发行在这些业务实践中，由于缺乏相应的风险管理水平，而且过多的业务使得重点不够突出，所以既不能实现广义上政策性农业金融机构应发挥的作用，也不能很好地解决当时农业生产中存在的突出问题。在这种情况下，才有了国家重新将部分业务划转走，农发行专注于粮棉油收购资金封闭管理工作的状况，而农发行被称为“粮棉油收购行”也正是源于此。当职能再次被明确后，农发行通过采取一系列的政策措施全面加强了粮棉油收购资金封闭管理工作，使得收购资金能够同库存物资密切对应，较好地解决了收购资金被挤占挪用的问题。与此同时，内控结构改善、风险管理水平提升、经营
11、业绩增长为业务进一步拓展、发挥更多政策性农业金融机构的作用奠定了基础。实际上，根据风险承担者的不同将贷款划分为政策性和商业性贷款两大类，就已经表明了农发行在条件成熟时的业务前进路线。（二）改革与发展1.改革及其进展从农发行成立之初到2004年的发展情况来看，基本上是围绕着粮棉油收购贷款业务来发展的。在建行的初期，尚有农业扶贫和农业综合开发等业务，但是在19982004年间，除了少量的国家专项储备贷款和粮棉油调销贷款，农发行的业务基本上就是粮棉油收购贷款。如果说1998年是进入了一个新的阶段，那么也只能说这个阶段具备的特点就是将前一阶段的重点突出了出来。农发行在此期间创造了一种新的收购贷款管理模
12、式封闭管理模式。这种模式在第二个阶段的应用实践中，被证明是有效的。不过，将精力集中在粮棉油收购贷款业务上，也限制了其他业务的发展和广泛支农作用的发挥。截至2004年6月末，农发行的贷款余额是6856亿元，比划转前的1998年2月还减少了1666亿元，这其中还以粮棉油收购贷款占较大比重。同时，在商业银行纷纷按照现代银行理念来改造自身，提升内部控制水平、风险管理水平和客户服务水平的情况下，农发行与商业银行在这些方面的差距扩大了。因此，2004年7月国务院召开第五十七次常务会议，要求按照现代银行的要求打造农发行。农发行根据这一会议精神要求，同时结合社会主义新农村建设要求，从战略上进行了调整，对业务格
13、局和内部体制做了较大改革。从业务格局的改革来看，农发行确立了“一体两翼”的业务发展格局，所谓“一体”是以粮棉油收购贷款业务为主体，“两翼”则是指农业产业化经营贷款和农业综合开发贷款与农村基础设施建设贷款等中长期贷款。如果说粮棉油收购贷款业务是农发行的立行之本，那么在坚持根本的基础上，农发行积极发展了“两翼”业务。截至2009年末，农发行商业性贷款余额是4060亿元，占全部贷款的30%。虽然这些业务是紧密围绕着服务“三农”职能展开的，但商业银行也在不断进入这些业务。因此，在业务格局改革中，就存在着如何平衡商业性业务与政策性业务的问题，以及拓展业务中突出农发行特色的问题。从内部体制的改革来看，农发
14、行则是按照建设现代银行的要求，一方面建立健全了内控机制，实行政策性业务、商业性业务分类管理、分账核算；完善授权管理，上收县级支行审批权；严格信贷办理流程，实行审贷分离，健全贷审会制度等。另一方面，在保证政策性业务优先安排的前提下，建立了以绩效考核为核心的经营机制，促进经营资源合理分配，调动下属各级行改善经营、追求核算、提高效益的积极性。此外，农发行还在企业文化建设、组织结构整合改造、信息技术框架等方面做了诸多努力。改革的效果还是较为显著的，2009年末，农发行贷款余额比2004年末增加7323亿元；不良贷款余额相比2004年下降829亿元，不良贷款率约为3.61%；经营利润增长较快，2008年
15、比2004年增加124.8亿元，年均增长50%，2009年受宏观金融环境影响，比2008年减少60.4亿元。2.改革动因从改革的内因来看，主要是三个方面具备了条件。首先，从改革基础而言，农发行经过10年的发展，积累了较为丰富的信贷经验，资产质量得到了改善。经过多年的收购信贷资金封闭管理，新增贷款中不良贷款的比重得到控制。其次，从资金面上而言，农发行原来的资金来源主要是人民银行再贷款，而自从开始发行金融债以来，通过市场化的手段来募集资金已经成为农发行资金供应的主要渠道。债券的按期还本付息对农发行的资金使用效率提出了较高要求。传统粮棉油收购业务资金需求一方面规模有限，另一方面也存在一个期限的问题，
16、即在收购期才需要资金而销售后又将贷款归还农发行。在这种情况下，农发行有必要将闲置资金应用到更广阔支持“三农”的领域，以提高资金的使用效率。最后，从组织结构上而言，农发行在三个政策性银行中，其机构设置规模是最大的。农发行实行总行、一级分行、二级分行、支行制，共有分支机构2000多家，现有员工51000人。在1998年农发行开始专司粮棉油收购信贷业务后，随着粮食流通体制改革和国家对粮食收购政策进行的调整，部分支行的业务开始出现萎缩。实际上，作为唯一拥有完善分支机构的政策性银行，农发行既有的网点是其开拓新业务的优势所在。因此，农发行的改革既是为了维持分支机构运转，同时也是为了提高既有组织的运作效率。从改革的外因来看，首先是对政策性金融机构的认识发生了变化，政策性银行成立的初衷在于解决价格机制尚未完全建立导致资源不能合理配置问题以及
