项目制的基层解构及其研究拓展基于某县涉农项目运作的实证分析 一 问题的提出在中国，项目并不是近期出现的现象，无论是高校课题申报，还是地方政府“争资跑项”“跑部钱进”以及企业界争取的资金投入，相当一部分都与项目有关但项目制在学术界获得广泛关注是近几年才开始的按照渠敬东的研究，项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[1]国家治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态而学界关于项目制的分析，亦是遵循这一总体判断，审视项目制下各级政府的应对策略、基层政府的行动逻辑和动员机制[2]方面的问题上述研究为后学者提供了极大的理论资源和启示意义但有学者指出，在上述研究中，“概念的阐释远多于扎实的经验研究”，“在其所举的实例中，我们看不到项目进村的实际运作过程和结果”[3]项目制在基层实践中表现出的复杂性以及与项目制度精神的偏离，促使学者将分析视域放在基层，结合扎实的经验例证，自下而上的审视项目制的运作过程和绩效在项目制的实际运作中，表现出的是逐利价值观下的权—钱结合，主要展示为“官商勾结”，并且凝固为一种日益固化的治理机制；[4]项目下乡带来大量物质的和非物质的利益，基层社会各个利益主体展开博弈，逐渐形成一种以权力为主导、以目标偏离为基本后果的分利格局，并实现乡村权力结构的重构；[5]在以项目运作为载体的扶贫开发中，由于各类扶贫项目被地方各种权力与利益关系所绑架，使扶贫结果与扶贫初衷和目标出现了严重背离；[6]等等。
总结上文，可以发现其中存在两个明显的区隔，一是的研究注重自上而下地审视项目制的性质和制度逻辑，将项目制作为与“单位制”权重相当的命题，认为项目制代表了一种新的国家治理体制；二是的研究注重自下而上地审视项目运作的实际绩效和影响前者强调项目制的制度品性和制度影响，后者则剥离项目制中的“制”，更多地呈现出在实际运作中的利益主导上述两个方面为后续研究提供了理论借鉴和经验素材，但如果进一步分析可以发现，上述研究均未能系统回答以下问题，即具有特定制度属性的项目输入在基层实际运作中为何沦为剥去制度秉性的利益分配问题；标榜为“新的国家治理体制”的项目制，在基层实践中表现出何种不同的性质和特点，并实现了对基层社会的持续影响；如果将研究进一步推进，其可能的拓展方向又在哪里？质言之，笔者认为，项目制度设置及其精神意涵并不能解释项目制基层实践中出现的种种变异，而既有研究中呈现的项目制在基层实践语境中出现的诸种问题，又需要在基层实践层面对项目制本身的性质做出判断，从而弥补前述两个方面研究的张力在此基础上，结合经验分析将项目制研究引向深入笔者试图以个案的经验总结对上述问题做出回应2013年3～7月，笔者在我国南部富县进行了为其5个月的实地调查和挂职锻炼[7]，调查内容围绕县、乡（镇）、村三级的项目运作展开，在其中，对富县的水电、国土、扶贫、财政等涉农职能部门和下属鸽镇镇村两级干部和广大村民的深度访谈，以及笔者亲身参与的项目实施案例，构成本研究的主要经验素材。
富县为国家级贫困县，国家项目供给较多，自身项目资金需求强烈，为我们观察项目制在基层实践中呈现出的性质提供了鲜活的经验底本二 项目制基层实践中的政治逻辑从制度设置上，项目制的政治逻辑表达表现在三个方面：一是国家（政府）通过财政转移实现的再分配，实现公共服务方面的“去商品化”，让全体人民分享市场经济发展的成果，并通过财政转移的专项化保证国家意志的实现[8]二是项目资金作为公共财政的一部分，在资金使用和效果发挥上，要保证公平性、公开性和普惠性，而实现目标的一个主要手段是采取打破传统科层制的束缚的政治机制，使国家权威得以跨级跨界绕过既定规则而产生影响力[9]三是对于农村来说，通过项目扶持，解决税费改革之后农村公共品供给的问题，进而使国家资金扶持和村庄社会动员实现农村公共品供给水平的提升和质量的改善，提高村庄治理能力但是在项目制实际运作过程中，上述政治逻辑并没有实现，反而表现为“去政治化”的特点县级是项目争取和项目运作中的关键位置，是项目承上启下的中转站，同时也是项目“再组织”的重要节点，而村庄是项目最终落地和效果呈现的场域下面从县级政府的具体运作和村庄的回应两个方面对“去政治化”加以阐释一）行政吸纳政治古德诺认为，政治是国家意志的表达，行政服务于政治，并且执行政治意志。
就政治行为来说，不仅要求统治者的意志在能够被执行之前就表达出来，还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关[10]而本文中所谓的“行政吸纳政治”既是指在项目具体实施过程中，作为执行者的行政科层体制按照既有的运作逻辑行事，从而遮蔽、转化和扭曲了项目设定的初衷[11]而从县一级来看，行政吸纳政治可以从以下两点表现出来1.“戴帽”项目及其溢出效益所谓“戴帽”项目，是指项目指标的获得和工程实施动力并非来自县乡政府和职能部门，而是更高层级政府领导的意志表达对于县级政府来说，“戴帽”项目的获得渠道有领导挂点、乡情回馈和工作检查三种[12]表1是富县水电局2012年安排的“戴帽”项目情况表表1 富县水电局2012年“戴帽”项目概要单位：万元领导身份涉及资金项目名称村庄属性副省长300高效节水灌溉项目领导挂点市组织部部长150小型农田水利项目领导挂点省住建厅副厅长100小型农田水利项目家乡市财政局局长120小型农田水利项目家乡县委书记220小型农田水利项目视察工作表1 富县水电局2012年“戴帽”项目概要2012年，富县安全饮水项目总资金为1030万元，小型农田水利项目（简称小农水项目，下同）总资金为2006万元。
戴帽”资金分别占去项目总资金的29.1%和29.4%，并不占项目资金的主要部分但是“戴帽”项目是否顺利完成，则有着超出项目本身的更多意涵在县级政府和部门看来，领导“戴帽”的项目必须要完成，这关系其在上级领导那里的印象，一个好的印象能为以后项目申请和个人晋升提供巨大便利如富县在省古村落改造项目竞争中，因之前按照住建厅领导的要求为其家乡做了公共设施项目，该住建厅领导出面支持富县，最后富县如愿争取到近千万元的改造项目[13]正因为“戴帽”项目有着巨大的溢出效益，富县才特别重视，甚至临时改变既定规划以满足上级领导意志如在尚洼（富县某行政村，为副省长挂点村，笔者注），2012年300万元的高效节水灌溉项目本不在规划内，上半年副省长视察后提出意见，富县政府才把原本规划在其他地方的项目转移到尚洼[14]从表面上看，“戴帽”项目的存在实现了上级领导意志绕过既存的行政体系得到贯彻，表面上形塑了项目运作的“政治机制”[15]但在笔者看来，且不说安排项目的上级领导本身就是行政体系中的一员，作为项目具体实施者的下级官员借此实现的自身利益，其实更多的是行政体制内部既有逻辑在发挥作用项目通过自上而下的输入形式，处于行政体制上层，更易于接近甚至掌握项目指标的分配权力。
项目资金下达虽然通过国家部委和相应的政府各个部门的“条条”下来，但在实际运作过程中，项目制通过与原有的单位科层制相互嵌套而发生作用[16]这样，处于行政科层制上级的政府和职能部门领导无疑掌握着更大的项目指标分配权和使用权，县级政府和各个部门积极争取和建构与上级领导的关系同时，在中国的行政体制中，下级政府拥有半自主的权力，即拥有一定的财政权，从而为下级政府追求经济增长和竞争提供激励，但人事权则由上级政府掌握[17]通过“戴帽”项目，县级政府和职能部门能够得到更多的项目支持和升迁资本，而这些收益远远大于“戴帽”项目本身戴帽”项目只是县级政府及其各个职能部门项目运作的一种方式笔者意图用“戴帽”项目的存在说明，涉农项目的运作是嵌入在当前行政体系的内在逻辑之中的，无论这种逻辑是正式运作规则还是大量被证明已经广泛存在的“潜规则”诚然，从项目制度设置上，上级政府与下级政府进行非科层的竞争性授权，而不是行政指令性授权，即在集权模式下让“自下而上”的市场化竞争机制配合“自上而下”的分权原则，通过下级政府的统一竞争和量化评比实现项目指标的分配[18]但在项目制实际运作过程中，“超越行政科层制的方式”并不是主要方式，行政科层制中的规则仍然主导着项目的获取，只是这种规则的表达并没有严格按照原有的层级次序运作而已。
戴帽”项目的存在为县级政府提供了巨大的溢出收益，但同时也增加了县级政府争取项目支持的压力，并且降低了县级在项目指标分配的自主性对于县级政府来说，为“戴帽”项目付出的成本是客观存在的，作为下级没有能力降低这种成本，但可以通过最大化发挥溢出效益作为成本付出的补偿由此，“戴帽”项目的存在与基层政府项目争取冲动相互促进，进一步加剧了对行政体制内部规则的依赖2.“特色工作”异化在县乡政府那里，“特色工作”又称“亮点工作”“创新工程”，是工作的重点项目制与县乡对于特色工作的重视相耦合，从而呈现出项目安排与特色工作交互促进的局面县乡政府的项目指标分配基于对特色工作的需要，而某项特色工作的展开，又会不断改变或增加对某些项目的需求2009年以后，富县将特色工作作为乡（镇）政绩考核的一部分以2011年为例，乡（镇）绩效考核内容包括经济建设、社会建设、生态建设、文化建设、特色工作、党的建设、效能建设、作风建设、其他工作和重点项目建设10项一级指标和23项二级指标[19]其中经济建设、社会建设、生态建设、文化建设在分值计算上为总分制，核算时根据完成情况计分；党的建设、效能建设、作风建设和其他工作4项为扣分制，每项规定扣分上限。
而特色工作和重点项目建设工作实行加分制，特色工作最高加80分，重点项目建设工作最高加30分[20]在政绩考核中，地方政府之间的差距极小，甚至常常是小数点后两位[21]将特色工作作为制度化的加分考核内容之一，无疑极大地促进基层政府的积极性而对富县这样的农业型地区而言，自身财政能力有限，依托项目完成特色工作成为县乡政府的主要手段换句话说，项目制为县乡政府特色工作提供了财力基础，同时项目制某些原则为县乡政府特色工作提供了制度空间下面是从《省农业厅2010年农业支出备选项目申报指南》中节选内容：总体思路：紧紧围绕“十一五”农业发展规划和省委、省政府关于做好当前“三农”工作的各项决策部署，以农业增效、农民增收、农产品竞争力增强为目标，落实惠农政策，调优支出结构，优化安排设计农业发展全局的基础性和公益性农业事业项目，适当安排农业示范性项目，加快发展现代农业，大力支持社会主义新农村建设……基本原则（第二点）：坚持集中财力保重点的原则，要有所为、有所不为，集中资金保重点项目以及重点项目中的重点环节，避免项目“多而散，小而全”，进一步提高投资效益，通过重点投入带动其他地区和相关领域的发展一方面项目自上而下输入的过程，同时也是国家意志贯彻的过程。
上述现代农业、社会主义新农村建设等表述均体现了这一点另一方面项目制要求的“集中投放”原则，既是项目资金相对有限这一客观条件的要求[22]，也契合于“树典型”这一一贯的国家治理方式[23]但在追求考核政绩这一自利性冲动驱使下，所谓的特色工作并没有起到“以点带面”的实际效果李元珍在对富县县乡政府特色工作案例考察后发现，从内容选定、组织实施到最终考核，特色工作均围绕单一的行政意志和诉求展开，村庄实际以及特色工作所追求的示范和带动功能被忽视[24]这样，用于特色工作的大量项目资源使用效率极低，树典型搞特色成为县乡政府的目的而非手段对于基层政府来说，特色工作具有时效性时间一长，特。