美国公共文化政策探析 和世界其他国家的公共文化政策相比较，美国的公共文化政策具有更为鲜明、突出的个性一般认为，在大多数西方工业国家关于文化政策有两种策略第一种是政府完全放弃文化政策，任由社会的文化生活在市场中自由发展，美国就是这一政策最好的例证尽管从加拿大到法国等大多数西方政府都承认自由市场对决定本国文化的发展具有重要作用，但是这些国家并没有采取这一策略第二种策略则是政府把文化政策的基础建立在本国相对传统的、狭义的艺术观念和艺术价值上，国家审慎选择有限的文化活动，如戏剧或古典音乐，予以保护[1]从这个意义上来说，美国与其他西方国家的“文化”或“公共文化”政策相比，有其突出特点从学术界的讨论来看，在欧洲，学者们探讨公共文化政策时，基本上是围绕文化的使用价值、非使用价值，以及商品的外部性、公共产品的范畴来进行的[2]而在美国，对于公共文化政策的考量，主要不是从市场失灵或文化具有公共产品属性这样的理论逻辑出发的美国学术界对政府制定文化政策最关切的问题是：政府制定文化政策会不会导致其对文化的“干涉”；制定文化政策是不是有可能损害公民的言论自由；政府制定文化政策的权力会不会使审查制度合法化；等等。
为了让读者对美国的公共文化政策有一个较为清晰的认识，本文拟从概念、政策框架体系、主要机构及运作机制等方面对美国公共文化政策进行深入解析一 公共文化理念在美国，公共文化这一概念是从20世纪80年代才开始使用并逐渐为社会所接受的当时，里根政府曾试图削减拨付给国家艺术基金会（NEA）的经费，甚至企图关闭它因此，曾经接受过国家艺术基金会（NEA）资助的国家艺术管理机构和地方艺术机构以及许多非营利组织为了保护国家艺术基金会，必须经常到华盛顿游说和辩护他们把公共文化的概念引入国家人文艺术基金会中，后来也被引入国家艺术基金会（NEA）和国家人文科学捐赠基金（NEH）中，此后公共文化的概念才变得清晰明了公共文化的理念体现了这样一个假设：被全社会共享的公共利益是存在的，同时也假设，在某些情况下，一些艺术实践是可以实现这些利益的其所遵循的原则是，如果我们或我们中的大多数人一致认为X是一个有价值的追求目标，且在学术上也表明，艺术可以产生或有利于实现X，那么我们在投资艺术上就存在着共同利益艺术和其他形式的文化可以以一种公共的方式来体验，而不只仅仅是一种私人体验与文化的私人特性相对，“公共文化”话语明确了文化具有独一无二的公共性和社会功能。
[3]在西方，现代主义艺术流派“为艺术而艺术”的主张非常流行但作为公共文化的倡导者，穆尔卡希（Mulcahy）提出，公共文化的生产是为大众而艺术的——公众近用、公众参与和公共利益[4]穆尔卡希对社会理论的阐述被作为支持公共文化的理论基础罗伯特D.普特南（Robert D. Putnam）在其影响力颇深的著作 Bowling Alone中有关社会资本的论述，为公共文化的合理性提供了另一种思考路径普特南认为，艺术不仅可以提供更大的社会联系，还可以增加一个团体的社会资本普特南提出，“艺术有利于逾越传统的社会壁垒”，并呼吁艺术家和受众在未来不仅是作为市场中的文化消费者而存在，更重要的是参与到文化创意与文化生产中去1.公共文化有利于美国国家安全文化外交是通过有目的地利用文化构建和平（如富布赖特项目和其他交流项目）和宣传（如自由欧洲电台）的方式来解决公共利益的美国政府在第二次世界大战结束后几年内对文化外交的投资证明了这一点2.公共文化有益于社会道德价值建设道德观点使得高雅文化区别于其他形式的文化（如流行文化、商业文化），致使“高雅”艺术独享道德价值，即只认为高雅文化才应该获得公众的支持价值观点表明，文化是一种公共利益，而道德观点表明，只有高雅文化才是一种公共利益。
3.公共文化有益于人们追求美好的生活文化可以提高生活的质量美国国会2000年发布的报告《艺术与公共目标》指出，基于一些公共文化的理论基础我们可以知晓，文化有提高人们生活水平的能力，同时详述了艺术可以培养创造力并且具有提供娱乐的功能[5]4.公共文化对经济发展有巨大贡献通过公共文化实现经济利益成为投资文化艺术项目和国家人文艺术基金会（NFAH）存在的合理性基础对于公共文化的经济理论基础并不局限于对那些不能够在市场上生存的部门进行补贴，它还强调文化对经济繁荣所产生的作用，美国国会所发布的报告（2000）表明，文化机构不仅有助于社区的发展，还能够促进当地经济的繁荣5.公共文化对教育的作用另一种路径强调，文化的教育效益美国国会报告指出，公共文化通过为个人提供教育和职业技能来培养高素质公民6.公共文化对民主至关重要许多有关公共文化的观点都是植根于民主原则的一份1991年的美国国会发布的报告中指出，一个健康的艺术世界是一个民主社会的最高利益因为艺术有助于构建民族认同感，同时对娱乐和教育也有促进作用7.公共文化促进创新对公共文化的政府补贴可以极大地促进创新美国政府通过美国国家科学基金会设立的各种奖项来促进科技创新。
而且国家人文基金会也设立奖项来促进人类学术的进步[6]二 公共文化的运行与管理美国实行“民间主导”型公共文化服务模式，强调公共文化服务多元化、市场化和社会化的发展美国政府不直接控制和管理文化艺术事业，而是通过法律法规和政策来鼓励中央和地方对文化投资，营造平等有序的文化发展环境，调动各方面力量参与和推动公共文化发展美国公共文化体制的结构是一个由政府间接与直接支持体系、非营利文化组织和私人捐赠体系所组成的复杂并且不断发展着的体系1.行政体制美国在行政体制上没有设立统管全国文化事业的行政部门，政府不以明确施政目标推动文化艺术，而是根据“一臂之距”原则，在政府和非营利文化艺术组织之间设立多层次的中介机构，这些机构的职能主要是代表政府支持文艺团体和艺术家等开展的各种研究、教育和社会活动国家艺术基金会负责对一些非营利性活动和组织提供直接补贴，国家人文基金会（NEH）对文化人类学研究的支持、公共广播公司（CPB）提供的公共广播电视服务、美国国家新闻署（The United States Information Agency）负责的文化外交和文化交流活动等除此之外，还成立了一系列的政策顾问性质的委员会，例如独立运作的美学与设计建议委员会（FAC）、国务院下属的文化资产顾问委员会和内政部下属的印第安艺术及工艺品协会等。
还有一部分美国的文化政策是由一些除联邦政府机构之外的非政府机构负责实施的2.运行机制美国联邦政府主要通过市场机制，将公共服务输出市场化，实现政府权威与市场交换的功能优势有机结合美国联邦政府规定了提供公共服务坚持的三个原则一是通过市场机制作为连接非政府部门和政府部门的中介，政府确定的公共服务目标可以通过非政府行政部门的力量完成，政府行政部门不必亲自参加和干预二是提高公共服务的生产效率主张公共服务的供给者公平竞争，在竞争中共存，以自由的创作环境，激发创作和创意潜能，实现各种艺术形式和艺术团体在公平竞争中优胜劣汰，促进文化艺术繁荣三是消费者对公共服务的选择权利[7]这种将文化艺术活动置于市场经济和民间社会中发展的发展模式，有助于实现文化资金来源多元化和文化服务主体多元化，提升公共文化服务质量和公众参与度（见图1）图1 2012年美国成年公众参与艺术活动的比例三 美国公共文化资助体制（一）各级政府对文化艺术的直接资金支持美国政府对公共文化艺术的各类补贴约占全国非营利艺术团体总投资的7%国家艺术基金会是全美最大的文化艺术赞助者，但是更大范围的公共资金来源于联邦政府、州政府和地方艺术机构政府对非营利文化组织直接资助体系的建立使得美国公共文化体制在结构上得以完善。
政府的税收机制尽管对加强非营利文化组织的公共职能起到了积极的作用，但是这种公共职能作用的发挥还是受到一定的限制，政府必须通过直接资助的方式完善公共文化职能政府对公共文化的直接资助不是为了掌控公共文化艺术和实施特定的文化艺术政策政府对扶持的艺术项目的选择来自艺术行业或学术领域的专家决策资金申请者要经过同行的严格审查，以确保奖金是根据项目的艺术造诣而不是基于政府政策目标或政治偏好在任何情况下，政府直接资助和激励措施不是为了普惠艺术活动，而是为了缩小差距、加强艺术教育、鼓励艺术创造、扶持艺术保护和传承政府的直接资金支持与社会和个人资助互相补充，为美国公共文化艺术的发展提供了大量的资金来源1.国家艺术基金会国家艺术基金会是美国国会1965年设立的独立行政机构，是美国联邦政府指定的艺术资助组织，它的设立标志着美国政府对艺术领域的介入管理作为美国文化机构的主体，独立的文化艺术部门包括三个：国家艺术基金会（NEA）、国家人文基金会（NEH）和博物馆与图书馆协会（IMLS）这些机构每年直接获得联邦政府拨款，并资助全国的文化艺术项目国家艺术基金旨在保护和发展优秀的文化艺术形式、促进个人和社会团体的艺术创新和创意活动，它在保护和发展舞蹈、设计、民族传统艺术、歌剧、剧院和视觉艺术等方面发挥了重大作用。
众议院和参议院拨款委员会审议的给予艺术基金会的年度财政拨款额超过了内政部和环境部2012年，国家艺术基金会得到1.46亿美元拨款，其中80%用于艺术补贴和资助2.州（地区）艺术委员会国家艺术基金会与州（地区）艺术委员会合作，形成覆盖联邦、州（地区）层级的全国性公共文化艺术支持体系1960年纽约州成立了艺术委员会（NYSCA），对其他各州起了示范效应纽约州艺术委员会是收到财政拨款最多的州政府机构，2012年度收到的财政拨款是3620万美元20世纪80年代中期前，联邦政府对国家艺术基金会的拨款超过了州政府对州艺术委员会的拨款，从1986年开始，州政府的文化艺术拨款逐年增长，拨款额在2001年达到顶峰，超过了联邦政府对国家艺术基金会拨款额的77%（见图2）图2 1970～2012年国家艺术基金会与州艺术委员会收到的拨款比较州艺术委员会主要运用国家艺术基金会合作伙伴协议拨款和州政府拨款开展当地的文化艺术活动，在收到艺术基金会的资金后需要制订详细的资金使用计划联邦政府90%的艺术基金的分配基于各州人口数量，10%的资金分配是竞争性的2012年州艺术委员会共收到2.601亿美元的州政府拨款和3290万美元的艺术基金拨款。
国家艺术基金会还通过中西部艺术基金会、中部艺术联盟、中大西洋艺术基金会、新英格兰艺术基金会、南部艺术基金会、西部艺术联合会6个地区性艺术组织与州艺术委员会合作3.地方艺术机构全美共有5000多个地方艺术机构，分布在城市、区县、乡村它们以理事会、委员会或市政府有关部门的形式提供服务，资金来源于国家艺术基金会、州（地区）艺术委员会、市政府财政预算和私人捐赠等多种渠道，许多规模较大的地方艺术机构的资金还来源于营业收入2012年国家艺术基金会为地方艺术机构提供了37项资助，共计120万美元在联邦政府和州政府资金支持下，地方艺术机构得到了较快发展，很多城市设立了艺术委员会早期这些地方艺术机构的预算不超过数千美元，但他们被授权开展促进社会进步的艺术活动地方艺术机构以向地方公众提供公共文化产品为宗旨，除了管理受资助的项目外，还扶持社区文化项目（包括文化精英、艺术家和社区成员发起的文化活动），为艺术家和艺术组织提供营销、筹款、宣传等服务，资助公共文化艺术项目（在公共场所发起的艺术活动），参与当地文化旅游促进项目和经济振兴项目，组织当地文化艺术演出、节庆和艺术展示等活动二）联邦政府机构对文化艺术的其他公共支持许多联邦政府部门和机构都参与对艺术和文化的资助，有的与国家艺术基金会合作，有的独立运行，这些机构对公共艺术的支持方。