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1、金融消费者权益保护立法研究:宗旨、原则与模式摘要：鉴于金融商品及服务的特殊性，金融消费者权益更容易受到损害，政府作为公共利益代表有责任运用规制手段对金融消费者权益进行保护。从立法规制角度来看，关涉金融消费者权益立法尚处于起步阶段。在构建具体的立法制度之前，需要考察立法的几个基本问题即宗旨、原则与立法模式。在保护金融消费者权益的立法宗旨下，立法者应贯彻六大原则进行具体的立法。立法模式基于多种因素考量，现阶段宜选择行政立法模式，条件成熟可选择专门的保护机构统摄立法。关键词： 金融消费者权益 立法宗旨 立法原则 立法模式引言：消费者与经营者虽然同为私主体法律地位平等但是在交易过程中实际却有强弱之分。
2、经营者自其诞生时就掌握着各种商品的信息，消费者则天然地依靠经营者而获得信息与商品。科技的进步让现代商品和服务的技术性和专业性含量越来越高，消费者很难正确全面地了解商品或服务的内容。经济的发展使得拥有强大经济实力的大企业、大财团逐渐控制了各种商品服务的提供，消费者的弱势地位在交易中显得越发明显消费者的弱势地位在交易中显得越发明显，权利义务的不对等使利益的天平出现了倾斜，消费者权益受到侵害的情况时有发生。较传统的消费市场，消费者与经营者地位的实质不平等在金融市场上表现尤为突出。首先，因其专业化与技术化特征，大量专业术语的使用使普通消费者无法利用一般常识对金融商品作出准确的理解。其次，消费者很少了解
3、金融商品真实的组成与结构，甚至很少有消费者能够了解该商品的真实情况。由于信息的严重不对等，对金融消费者来说是不公正，进而影响市场的均衡发展。正因为市场出现了失灵状况，政府基于公共利益代表有责任平衡市场各方主体，使得市场有序的运行。政府的规制往往离不开一个载体那就是法律。我国关涉金融消费者的立法尚不完善，在构建具体的立法制度之前，必须要考量关涉立法的基本问题。一、 金融消费者权益保护立法概述(一) 金融消费者 金融消费者的定义，在国内尚未有统一的认定。可参见以下论文：何颖：金融消费者刍议载金融法苑2008年总第75辑；刘晓星、杨悦：全球化条件下金融消费者保护问题研究载现代管理科学2008年第6期
4、。笔者将金融消费者界定为：不具备特定金融专业知识，且在交易中处于弱势地位，为金融消费需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。权利与政府规制 政府规制有广义和狭义之分，广义的是指国家的规制，包括立法、行政、司法。狭义是指行政机关规制。本文所指的政府规制是广义上的政府规制。1. 复合权利与多重保护。金融消费者权利的性质，从不同的维度来看其权利的定性是不同的。单从主体来说，消费者和经营者都是私主体，金融消费者权利是平等主体之间享有的权利，是一种私权利。从关系范畴来看，金融消费者权利性质具有复合性质。当金融消费者处于和金融经营者的关系中，则权利是私权；当金融消费者处于政府、金融经营者三方关系时则是
5、一种受公法调控的权利而不能单纯看做私权。例如金融犯罪属于刑法调控。一般来说，金融消费者权利受私法调控，但是契约自由带来了两个弊端是私法无法解决的，一是在当事人之间地位不对等的时候，契约自由很容易造成不公平。二是，在当事人行为涉及公共利益时，契约自由很容易造成公共利益的侵害。这些问题由于其存在的广泛性、危害的严重性，单靠私人间的力量已不能最佳地解决，所以需要公法进入私法领域对私权进行保护。简言之，金融消费者的权利属性具有复合型，进而需要公法和私法的多重保护。2. 公法保护与政府规制金融消费者权利的公法保护是私法公法化的具体形式。私法公法化其实质就是国家干预社会经济生活，也就是说国家通过一定的规制
6、手段来达到保护金融消费者的权利。(二) 政府规制与立法保护政府规制的方式较多，从类别上说有经济规制和社会规制，对于金融监管则属于经济规制范畴。从经济学视角，典型的规制手段：（1）成本服务费用率制度。（2）公共利益标准分配。（3）标准设定。（4）价格规制。（5）审核制度。（6）税收制度。（7）信息披露制度。（8）补贴。这些典型的手段需要在一定的载体中体现而无法单独承担规制责任。上述的载体从法学视角来看，笔者认为应该就是立法规制、行政规制和司法规制。以上各种手段可以转化为法律制度加以确认。例如环境保护法中的排污标准设定。行政机关在具体的规制中也会运用上述手段科学的进行规制。司法机关对个案的审判以间
7、接达到规制手段。由于金融规制的功能有两个一是金融监管二是保护金融消费者合法权益。在此语境下，规制亦可称是保护。所以，保护消费者权益的方式之一就是立法保护。较其他的保护方式，立法保护显得尤为重要，首先，法律是当今国家治理社会的基本方式，法治社会也是世界的趋势。对于金融消费者的保护如果没有法律的保护恐怕难以达到其保护的目的。法律保护的第一步就是立法，没有立法，对于金融消费者的保护则是无水之源无根之木。其次，立法保护是行政和司法的基础。行政规制依据的不仅仅是法律还有政策或者其他，但是法律是其重要的依据。司法保护的前提就是依据法律判案。可见研究金融消费者权益的立法保护其意义是重大的。(三) 金融消费者
8、权益立法保护的关键问题从应然的角度角度来看，金融消费者权益立法问题关涉的重要问题诸多。笔者在此稍作列举：立法宗旨、立法体系、各主体的权利与义务、救济机制等。一项立法无论是框架性的立法体系还是操作层面的具体制度都有其研究价值。基于篇幅和时间的限制，从实然的角度看，本文重点探讨金融消费者权益立法保护中的三个关键问题，即立法宗旨、立法原则和立法框架。立法宗旨从狭义来说是指立法的目标或者立法的目的，在此引领下各项具体制度也都反映其目标。立法原则，立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是立法的内在精神品格之所在。立法模式是指立法主体，最终将立法以何种形态呈
9、现。立法模式反映出我国具体的国情和金融消费者的特殊性。这三个问题同属于立法的理论层面，但是对具体制度的建构有指导和引领的作用。二、 金融消费者权益保护立法宗旨与原则(一) 金融消费者权益保护的立法宗旨立法宗旨一般是指该法律所要解决的问题和所要达到的目的。立法宗旨不仅是把握该法的基本精神和立法架构的依据也是立法解释的标准之一还属主管机关依法进行监管并自由裁量范围内进行裁量的依据。 程信和、蒲夫生论投资基金法的立法宗旨载河北法学2001年第6期。金融监管在传统上以维护金融业稳定为主旨，保护“经营者主权”。20世纪60年代后，消费者保护逐渐进入监管者的视野和金融监管目标体系中，“消费者主权”也开始取
10、代“经营者主权”。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”理论（TwinPeaks），认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。吴弘 徐振：金融消费者保护的法理分析载东方法学2009年第5期。简而言之，现代的金融监管目标不在是单一的保护而是双重保护。这种立法宗旨是整个金融监管需要遵循的基本理念，但是具体到的单独立法是否需要完全遵循双重保护？笔者认为金融消费者权益的立法宗旨应该是单一保护消费者或
11、者应主要保护消费者，而不能将这两个同时定为立法宗旨。这种考虑主要基于以下考虑：首先，从金融消费自身的特点来看，金融消费者在进行金融消费过程更容易处于劣势。其次，金融监管部门我国金融消费者保护的意识淡薄，需要强调对金融消费者的保护来推动金融监管服务消费者保护消费者的理念。最后，从我国现有的立法来看，凡是这种保护弱势地位一方的法律其法律宗旨都是只有单一保护。例如消费者权益保护法第1条规定为保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。劳动法第1条为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定
12、本法。综上所述，笔者认为金融消费者权益的立法宗旨只有一个就是保护金融消费者合法利益。(二) 金融消费者权益保护的立法原则立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的主要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。立法指导思想与基本原则既相关又相区别。立法指导思想要通过立法基本原则等来体现和具体化，立法基本原则须根据立法指导思想来确定，两者紧紧相关联。 周旺生立法学教程法律出版社1995年版第36页。立法的基本原则按层次和种类结合的方式区分，有这样几种：有整个立法的总的基本原则；有各种级别立法（如中央立法、地方立法）的基本原则；有各种主体立法（如议会立法、政府立法）的基本原则；有各个部门法（如民法、
13、刑法）的立法基本原则；有各种法的形式（如法律、行政法规、地方法规）的立法基本原则；有各个具体法的立法基本原则。其中整个立法总的基本原则是各种具体立法都要坚持的原则。总的基本原则是：法治原则、民主原则和科学原则。 同上，39页。立法法治原则体现在立法权力、立法程序、立法内容诸方面，表现为立法权力的法制性、立法程序的法定性和立法内容的合法性。民主原则是指立法主体 （包含立法权主体）的广泛性、立法内容的平等性和立法过程的程序性。立法科学原则是体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法方法和技术等方面。 同上，51页至60页。立法的基本原则除了这三个总的基本原则外，单项的立法文本也有其自己特别的立
14、法基本原则。金融消费者保护的立法宗旨是为了保护金融消费者的合法权益、平衡金融主体的利益关系，维护金融秩序的稳定，实现社会公共利益的最大化。在此目的下，理念层面的立法原则，建议明确国家保护原则、社会保护原则，以及科学（依据金融规律）保护原则；在技术层面，建议确立态度上的倾斜保护原则、内容上的全面保护原则和力度上的适度保护原则。1. 理念层面的立法原则1) 确立国家保护原则的主要理由是基于市场失灵，需要国家权力进行干涉以保障市场的有序运行。虽然，依照传统的观点，消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”，强调的是当事人意思自治和契约的自由，一般不需要政府权力的干涉。但是，金融消
15、费者在消费过程中，一方面，消费者无法对信息进行专业的判断和识别，另一方面，金融机构基于利益最大化会刻意隐瞒信息。这也就造就了双方的信息的严重不对称。这一情况不仅损害了消费者的权益，也使得金融秩序遭到破坏。因此，为了保护消费者的合法权益，应当确立国家保护原则。具体说来，国家保护原则可以从以下几个方面来阐释：首先，以立法形式表明国家确立了金融监管的目标之一就是保护金融消费者合法权益。其次，将保护金融消费者合法权益的目标上升为具体的立法，通过立法明确各项具体规定，例如政府部门承担保护金融消费者合法权益的职责、执法的时间方式等。再次，国家保护原则还要求再金融消费者合法权益受到侵害时有救济途径中立确保金
16、融监管的顺利。2) 社会保护原则金融消费者权益保护不仅需要来自政府部分的监督也需要社会共同的努力。社会保护原则要求媒体、行业组织等共同参与保护金融消费者。首先媒体应承担其应有的社会责任。普通公众收集信息的主要来源就是媒体的报道，因此媒体的报道是否真实及时对于普通公众具有重要影响。所以，社会保护原则要求媒体承担其应有的 社会责任，报道真实、及时及其勇于承担监督责任。其次，随着我国公共行政的发展，许多非政府组织也悄然兴起。笔者认为，可以建立一系列的行业组织促进金融领域的和谐发展。例如组织一个金融消费者保护的非政府组织，其基本职能是信息的宣传和收集。为金融消费者普及金融知识和收集投诉。3) 科学保护原则金融市场发展有其规律，在其长期发展中也已形成一套行之有效的习惯，这都是应遵循的，否则就会破坏市场的正常运行。但绝对不得假借市场规律，甚至伪造金融惯例，为损害金融消费者权益制造借口。保护要适度。由于我国物质经济条件的局限，对消
