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1、 食品安全法律管理中的问题及对策建议 一、食品安全法律管理（一）食品安全法律体系有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称之食品安全法律体系。法律法规体系健全是开展食品安全管理工作的基础和依据，我国非常重视法律法规的规范建设，目前逐步形成了较为完善的法律法规体系，以食品卫生法（1995年颁布并实施）、产品质量法（1993年颁布并施行）、标准化法（1988年颁布1989年实施）、进出口商品检验法（1989年颁布并实施）等法律为基础，以食品生产加工企业质量安全监督管理办法（2003年国家质量监督检验检疫总局令第52号发布施行、进出口食品标签管理
2、办法（国家出入境检验检疫局2000年发布实施）、食品添加剂卫生管理办法（卫生部1993年发布，2001年修订）以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系，从食品本身、包装标识、安全标准与控制体系、责任追究等各个环节作出规定，为提高中国食品安全水平奠定了基础。然而，我国的食品管理法律规范一直处于被动地“查缺补漏”的情况，常常发生“拆了西墙，补东墙”。刚发生的“毒奶粉”事件就是最好的例证。问题奶粉东窗事发之后，各地政府陆续出台相关地方性规章十多个。可见其重复率与反复性之高，直接证明了我国食品安全管理体系的混乱。（二）食品卫生管理人们常常将食
3、品卫生管理与食品安全管理的含义混淆，其实两者并不相同，后者包含于前者的解释更为确切。我们不妨来解读下食品卫生管理的含义。食品是指各种供人食用或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品（如保健食品）。食品卫生是指控制食品生产、加工、储藏、运输等食品生产经营过程中可能存在的有害因素，从而保障食品对食用者无害的一切措施。为了进一步控制、管理食品卫生，我国出台了一系列行政法规，以此到达法治管理的目的。我国第一部食品卫生法律是1982年11月19日发布的中华人民共和国食品卫生法（试行）。1995年10月30日现行的中华人民共和国食品卫生法（以下简称食品卫生法）正式发
4、布，这是我国食品卫生监督管理工作的基本法律依据。根据食品卫生法的规定，一切食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂，以及食品的生产经营场所、设施和有关环境均属于这部法律的调整范围，换言之，食品卫生管理仅仅涉及食品的生产和保质过程，而食品安全法律管理则涉及了食品生产、质检、流通等多项内容。而我们通常所说的食品安全管理亦是指后者，食品卫生管理是一切食品安全保障的第一步。所以我国在其内容上设立了专项行政法，可谓十分必要。二、食品安全法律管理中的主要问题（一）部门权限不清中国食品安全法律管理权限分属食品药品监督管理局、农业、卫生、质检、工商、科技。环保、法制等部门，形成了
5、多部门分段管理格局，实行“分段监管”为主、“品种监管”为辅的监管体制。国务院2004年出台的关于进一步加强食品安全工作的决定（国发2004 23号），对各部门具体管理权限做出了明确规定。自2005年1月1日起由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故，农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做了种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。然而，明确
6、的职权划分并没有达到预计的效果，我国的食品法律管理仍然处于“九龙治水”的混乱场面。首先在具体分工上，很多部门的权限虽然没有交叉，但在实际应用中经常发生“撞车”现象，对于食品规范的相似行政规章以高频率、高重复率出现在不同的部门法规中，造成行政法规的法律效力直接降低。其次，各职能部门既能制定和解释法规，又同时行使执法功能，由此不可避免地出现了”自己做自己的法官”现象，不可避免地滋生腐败，就好像同时将“立法、司法、执法”三权同时聚集在同一部门，促使食品安全难以真正落实。真正落实食品安全管理工作，笔者认为首先应该做到各部门行政法规的统一制定，明确区分立法、监管、惩罚等职责，避免重复工作权限。（二）食品
7、等级定义不清我国对于食品安全等级定义十分复杂，确切地说是过于复杂造成了定义不清。主要表现在两方面，第一方面是对于食品的“认定”名词过于繁多，大多出于起到“噱头”的作用，并没有明确的判定标准。比如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品（A级，AA级）等，无形中增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。第二方面，民间自发性食品组织的“自发认定”，误导了大批消费者。这些自发的民间组织，如拉面协会、虽美其名日发展行业食品，却在行业之间实行互惠互利的办法，通过评选、调查等含有操作性的行为为食品做广告，更有甚者在食品包装上打上“世界十大最受喜爱的食品”、“中国第一土特产
8、”等诱导性极强的标语，欺骗了广大消费者。殊不知这些标语均非出自相关政府部门，并不具有任何认定效力。当务之急，我国应该设立明确的食品资格、等级认定部门，向社会公布认定标准，以防假劣伪冒产品，同时适当地取缔、管理起民间自发食品组织，减少对消费者的负面误导。三、加强食品安全法律管理的若干建议（一）积极贯彻职权法定原则职权法定是依法行政的首要原则，该原则要求行政机关行政职权的来源、存在依据和权力范围是法定的，法律之外不享有行政职权，否则被宣告无效并承担相应法律责任。其核心要求是一切行政机关不得自我授权，不得越权，从而从根本上杜绝行政权的自我膨胀。我国食品安全管理部门并没有真正符合这一原则，确切的说很多
9、部门都自行创设权利，自行制定行政法规，自行执行法规，自行采取奖赏与惩罚制度，在一定意义上造成了“自我膨胀”，在食品行业中直接导致了“部门腐败”的现象发生。根据我国的食品安全现状，笔者认为有必要建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，设立清晰的分权管理模式，使立法、监管、执法多层面展开。这样不仅对现行食品行政法规进行一定的整合，减少其中重复的部分集中管理，同时在各部门之间无形中设立了互相监督的工作模式，有利于食品安全的法律管理走向有条不紊的时代。（二）全面区分部门工作职能现在我国对食品管理处于相对比较混乱的境况，我国多年来致力于对食品安全的法律体系建设，频
10、繁甚至有些盲目地赋予不同部门实行食品安全的管理权限，大有“宁可错杀一千，不可放过一个”的架势，却在无形中造成了“九龙治水”的无为管理，大量地造成部门腐败、官商勾结的情况，侵害广大消费者利益。笔者认为应对目前分散在农业、卫生、环保、质检、工商等部门的立法、监管、执法职能进行全面的梳理，将监管和生产经营各环节的责任权利理顺，实施“从田头到餐桌”的全过程质量安全控制，消除责任空白区，形成更加合理、明确的分工。同时逐步建立统一的食品认证认可体系，培育一批运作规范、社会信誉高、符合国际通行规则的食品认证机构，并加强对境外相关认证机构和有关代理机构的管理，减少对广大消费者的误导影响。（三）极力推行科学生产
11、体系如果行政法规是外部原因，则食品本身的科学化生产才是真正的内因。外部管理只能被动地用一些监察、惩罚、认定方式对食品安全进行整体管理，并不能从本质上达到“治标治本”的作用。通过实施以科学为基础的立法、检测、监控、执法、科研、教育计划，对食品的各个环节进行严格监管，推行HACCP、GMP等食品安全生产体系，最大限度地减少由食品引起的危害和风险，以保护消费者的健康，才是促进我国食品安全的有利保障。科学化管理是解决我国食品安全有效管理的“症结”所在，能够为我国的法治管理带来前所未有的功效。（四）逐步加强惩罚力度对于商人而言，商誉是最为重要的赚钱筹码，而惩罚是最痛心的结果。建立严厉的惩罚措施，更是实行
12、食品安全管理的有效办法。我们可以从不同的方面细化惩罚制度，比如(1)建立食品销售环节的追溯和承诺制度，从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则(2)建立食品生产、经营记录制度，实现食品质量安全的可追溯(3)建立食品质量安全承诺和召回制度(4)建立对相关管理人员实行责任倒查机制(5)对于已经发生的食品安全事故，除对当事人严肃查处，还要对其上级主管部门实行倒查追究制度，让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相关责任。笔者认为应该由专门部门负责食品安全管理惩罚事项，从根本上进行有效的法律管理，严厉惩罚不合格生产商，避免“毒奶粉”的悲剧再次发生。同时，对应地建立食品安全社会信用体系，即通过建立食品
13、安全信用档案，对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测，向社会公众公开，逐步形成优胜劣汰的机制。无形中，达到惩罚不合格产品的目的。（五）提高消费者自我保护意识“三鹿”奶粉的最大受害者就是那些还未满周岁的婴儿及其痛心的父母，而他们也正是奶粉的最大消费者。不安全食品能够给消费者带来无法预计的身心创伤，笔者认为消费者更应该加强自我保护意识。在这里有两方面的含义，第一，当其权益受到损害后，消费者不应该“忍气吞声”或者抱有“免费搭车”的念头，无论是默默承受，或是希望由其他消费者提起诉讼，免费享受赔偿待遇，都不是可取的办法，最终只会造成消费者的利益无法保护的结果。反之，消费者应积极地向有关食品管理部门反映情况，要求商家撤下不合格产品，最大程度地避免不良后果。第二，当消费者自身权益还未受到伤害时，应对食品安全问题处于比较警觉的心理状态上，定期了解国家关于食品安全发布的重要信息和行政法规，学习一些关于食品生产、组成配方的常识，积极配合国家、政府食品安全的法律管理，同时维护自身的权益。（作者：蔡辰琳，华东政法大学）责任编辑：吴晓春-全文完-
