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1、 银行业消费者权益保护存在的问题及对策建议 ? 宁夏兴业律师事务所 刘庆国 陈福录2013 年10 月25 日， 十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了新修订的消费者权益保护法，首次明确将银行等金融服务行业纳入其中，提出将金融服务对象纳入消费者权益保护框架下加以保护。然而，银行业的特殊性决定了其消费者权益保护不能生搬硬套消费者权益保护法，只有通过完善与银行业相关的法律法规，才能给银行业消费者提供有力保护。一、银行业消费者权益保护的现状及存在的问题1. 缺乏对“ 银行业消费者”有说服力的界定消费者权益保护法作为一般法，不可能就每个领域的消费者单独提出一个概念或定义。至今，我国尚未制定一部专门的
2、银行业消费者权益保护的特别法，对银行业消费者权益保护的条款散见于商业银行法等与银行业相关的法律法规中，且不全面、不明确。然而，细读这些法律法规却只有“存款人”、“借款人”、“客户”等，并未有“银行业消费者”这一术语。究其原因，乃是因为包括银行业消费者权益保护在内的金融消费者权益保护在近几年才被提上日程，而商业银行法等法律法规的制定或修订在前，因而这些法律法规不可能对此作出明确规定。如果我们简单地依消费者权益保护法第2 条来判别“银行业消费者”，那么大部分金融产品或金融服务因不符合“为生活消费需要”而被排除在外，这不利于银行业消费者权益的保护。而人民银行制定的中国人民银行金融消费权益保护工作管理
3、办法（试行）虽使用并界定了“金融消费者”，但因其法律位阶过低，且与消费者权益保护法第2 条中的“为生活消费需要”这一限定有冲突，加之尚无法律明确赋予人民银行“金融消费者权益保护”的职能和权限，因而人民银行这一界定的有效性受到质疑，其说服力有待实践检验。因此，在缺乏对“银行业消费者”有说服力的界定的情况下，如何掌握“银行业消费者”的内涵和外延，给实务操作带来一定困扰。2. 立法价值导向不利于消费者权益保护商业银行法等与银行业相关的法律法规在价值导向上以维护金融秩序为主，往往只是监管权力的来源，并未从“银行业消费者”的角度去考虑问题和设计规则，致使银行业消费者权益保护工作常常受到合法性质疑。银行业
4、金融机构与客户之间往往是合同关系，其纠纷（如因误导销售而引发）为何要由监管部门来干预，在现有法律法规中难以找到答案。3. 现有银行业法律法规对保护消费者权益的规定不完善“银行业消费者”权利在商业银行法等法律法规上能否得到确认，是判断保护消费者权益导向是否成为这些法律法规价值导向的重要标准。然而，这些法律法规仅规定银行业金融机构对个人存款信息有保密的义务，对其他业务个人信息的保密及消费者应享有的其他权利，如知情权、交易安全权、公平交易权等，以及侵犯银行业消费者权益的法律责任，并未作出规定，与消费者权益保护的要求尚有一定差距；格式合同（条款）事先备案审查制度的缺失，金融产品事先审查权的执行不到位，
5、使得消费者权益常常受到侵害；银行业消费者投诉处理的规定散见于部门监管规章中，法律位阶过低，使得投诉不能得到及时处理。这些均不利于银行业消费者权益的保护。4. 多头监管不利于银行业健康发展与银行业消费者权益保护有关的监管部门主要有人民银行、银监会、保监会、证监会、工商行政管理部门、发改委，似有“九龙治水”之态势，但实际效果并不理想。各监管部门往往各自为政，各有所长，各有侧重，单独实施监管，加之银行业消费者权益的宽泛性，银行业金融机构侵犯消费者权益的同一行为，可能属于两个或两个以上监管部门的职责范畴，会形成多头监管，并因各监管部门的认识不同而可能使监管尺度不一致，有损监管的严肃性，也可能会使银行业
6、金融机构疲于应付检查，难以有效组织经营活动。这势必对银行业的健康发展带来不利影响。5. 监管部门对检查监督发现的问题不能“追本溯源”银行业金融机构的下级单位，尤其是最基层单位往往既是金融产品的直接销售者、金融服务的实际提供者和格式合同（条款）的实际签订者，也是监管部门检查监督的实际对象，而金融产品、金融服务和格式合同（条款）的内容、收费及标准却是由其上级单位甚至总行（部）来研究、设计或制定的，下级单位没有决定权或发言权。实务中，如果检查监督发现金融产品、金融服务和格式合同（条款）本身存在问题，侵犯或可能侵犯消费者权益的，监管部门往往仅要求银行业金融机构的下级单位来整改，或“一罚了之”，不会“追
7、本溯源”，要求其上级单位甚至总行（部）来整改。而银行业金融机构的下级单位往往只会在本单位范围内执行整改要求，不会把问题反映给上级单位甚至总行（部），即使反映，上级单位或总行（部）也不会执行整改要求。如此一来，这些问题便无法从源头上得到根治。6. 银行业金融机构消费者权益保护工作的内部机制不完善目前，普遍的做法是成立由一个部门牵头（兼职）、其他若干部门参与的消费者权益保护工作小组（具体名称会各有不同）。牵头部门一般仅承担制定消费者权益保护工作规则、把具体问题分发给参与部门以及协调、督促等职责，不直接处理消费者权益保护的具体问题，而参与部门既研究、设计、制定或实际执行金融产品、金融服务和格式合同（
8、条款），又直接处理消费者权益保护的具体问题，既是“运动员”又是“裁判员”，在利益的驱动下，参与部门往往不能实际解决或处理问题。而缺乏服务时限承诺，消费者权益保护工作的内部监督和对内部员工及社会公众的宣传教育往往流于形式。因此，银行业金融机构消费者权益保护工作的实际效果有待提高。二、对策建议1. 尽快界定“银行业消费者”的内涵与外延可考虑通过制定专门的银行业消费者权益保护特别法，或修订商业银行法等现有法律而予以特别规定的方式，将“银行业消费者”明确界定为“在中华人民共和国境内购买、使用银行业金融机构销售的金融产品或接受银行业金融机构提供的金融服务的自然人”，并明确或增加银行业消费者权益保护的立法
9、价值导向。依此，“银行业消费者”在外延上就可包括“存款人”、“借款人”、“汇款人”、“客户”等，而不必再考虑消费者权益保护法第2 条“为生活消费需要”之限定，且也符合“特别法优于一般法”的规则。然而，制定或修订法律有程序性要求，需要一定时间，“远水”难解“近渴”，只能“另辟蹊径”。建议由全国人大常委会以立法解释，或由最高人民法院以司法解释的方式，专门明确银行业消费者权益保护无须遵循消费者权益保护法第2 条“为生活消费需要”之限定，或认可中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）对“金融消费者”的界定，从而间接界定“银行业消费者”。2. 尽快完善权利内容，切实提高银行业消费者权益保护的有效
10、性、针对性和时效性关于银行业消费者权利方面的行政法规，可由国务院在不违背消费者权益保护法的前提下制定、修订。无论制定专门法律法规、修订商业银行法等现有法律法规，还是由全国人大常委会作出立法解释、由最高人民法院作出司法解释，均应对银行业消费者所享有的隐私权、知情权、交易安全权、公平交易权等权利以及侵犯银行业消费者权利的法律责任作出明确而详尽的规定，而且既不能违背消费者权益保护法的一般规定，又要针对银行业的特殊性作出特别规定；建立格式合同（条款）的事先备案审查制度，重申金融产品事先审查权，并确定由银监会承担此项职责，并建立严格的责任追究制度，防止事先审查流于形式；明确银行业消费者投诉处理的时限和责
11、任追究，使投诉能得到及时处理。3. 尽快明确执法问题，切实提高监管的针对性与实际效果结合各监管部门的专业特长和银行业消费者权益的宽泛性，建议通过立法、法律解释或司法解释的方式，尽快明确银行业消费者权益保护的执法（监管职责）由银监会来行使（承担），其他部门在银监会的统一指挥或协调下开展检查监督工作，确保监管能“政出一门”、“尺度一致”，维护监管的严肃性，切实提高监管的针对性，也使银行业金融机构能有更多时间开展经营活动。要将现场检查监督与非现场检查监督相结合，日常检查监督与专项检查监督相结合，充分发挥窗口指导作用，调动社会公众力量积极举报检举，尽可能将侵害消费者权益的违法或犯罪行为消灭于萌芽状态。
12、检查监督发现银行业金融机构的下级单位在执行或操作上存在问题的，监管部门应直接责令其整改，或对其进行处罚，但如果是金融产品、金融服务和格式合同（条款）本身存在问题，监管部门应“追本溯源”，在本系统逐级反映问题，由其上级部门直至总部责令研究、设计、制定该金融产品、金融服务和格式合同（条款）的银行业金融机构的上级单位直至总行（部）进行整改，或一并处罚，以使问题能从源头上得到根治。另外，要跟踪整改的落实，重罚同一行为屡改屡犯者，积极督促银行业金融机构及时有效处理投诉，切实提高监管的实际效果。4. 优化工作机制，切实提高银行业金融机构消费者权益保护工作的管理水平消费者权益保护工作涉及各个业务的各个方面，
13、银行业金融机构某一个内设部门是无法独立承担的。因此，成立由一个部门牵头、其他若干部门参与的消费者权益保护工作小组具有一定的可行性与科学性。但牵头部门应当是专门设立的消费者权益保护部门，同时要强化上一级单位消费者权益保护部门对下一级单位消费者权益保护部门的监督和责任承担，使其具有“超脱性”和“专业性”的特点。上一级单位消费者权益保护部门应审核下一级单位是否按规定研究、设计、制定金融产品、金融服务和格式合同（条款），监督其是否及时有效处理投诉，并对审核、监督结果负责。如果监管部门检查发现下一级单位有违规行为，要追究其上一级单位对口部门的责任，从而尽可能破解“运动员”与“裁判员”一身兼的问题。既要将下级机构消费者权益保护工作纳入经营绩效考核，也要切实做好消费者权益保护工作的内外部宣传，普及金融知识和法律知识，一方面要使下级机构及其员工认识到消费者权益保护工作与其利益息息相关，以确保其自觉遵守相关规定；另一方面要使社会公众懂得其享有哪些权利，并正确行使、维护自己的权利，以避免其维权的盲目性和非正当性。-全文完-
