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1、 我国公共保障性住房供给城乡结构优化 自1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知公布实施，宣告了在我国存续多年的福利分房制度的终结和新住房制度的诞生。该通知明确指出：城镇住房制度改革的一个主要目标是“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房保障供应体系”。通知明确了政府保障性住房建设的思路和我国住房供应体系：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；其他高收入阶层购买或租赁市场商品房。通过近20年的努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、以公共租赁房和限价房为补充的城镇住房保障体系。城镇住
2、房保障体系的初步建立，在解决我国城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、促进经济社会可持续发展等方面都发挥了巨大作用。然而，由中国国情决定的城乡二元化经济社会结构长期存在，农村住房保障尚处在宅基地保障的初级阶段，农村与城镇在住房保障方面的差距愈来愈大。“无论户籍人口还是常住人口都超过城镇的广大农村却长期被排斥在住房保障体系之外，住房保障制度近乎空白。虽然一些地区通过农村安居工程、农村危房改造工程等改善了部分贫困农民的住房问题，但其覆盖范围及力度十分有限，远远不能满足农村住房困难群体的基本居住需求，而且这些工程由于没有制度的支持与规范，其持续性和稳定性无法保证。”1显然，这种城乡分割的住房保
3、障制度安排有失社会公平，而且有悖于统筹城乡发展的战略以及构建和谐社会、实现共同富裕的社会目标。城乡住房问题是同一问题的两个不同侧面，二者之间既有区别又有联系，而且它们因“四化”同步发展关系更为紧密。因此，本章将首先分析我国保障性住房供给城乡结构现状及其原因；在此基础上以“四化”同步发展为视角来分析城乡住房问题，具体研究对象为“四化”与城乡住房保障制度耦合关系、评价指标体系；最后探讨当前我国公共保障性住房供给城乡结构优化策略。第一节 我国公共保障性住房供给城乡结构现状及原因分析一 我国公共保障性住房供给城乡结构现状及其影响通过近20年的努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、以公共租赁
4、房和限价房为补充的城镇住房保障体系。城镇住房保障体系的初步建立，在解决我国城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、促进经济社会可持续发展等方面都发挥了巨大作用。与城镇较为完善的住房保障体系形成鲜明对比的是，我国广大农村地区住房保障制度还处在起步阶段。“对于生活在农村的广大农民而言，除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外，几乎没有任何其他住房福利。农民的住房一直由农民自己出资修建，除非是农村的低保户或者五保户，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。”2中华人民共和国基本住房保障法对农村住房保障制度做出了相关规定，但仍限于土地管理法关于宅基
5、地管理的有关条文，保障形式主要是发放建房补贴与危房改造补贴，与完善的城市住房保障制度相比，不仅条文单薄许多，而且内容无太多新意。3从整体上看，当前住房保障城乡供给结构还存在着以下一些问题。（一）城乡供给严重失衡，重城轻乡极为明显所谓保障性住房供给城乡结构，是指从全社会来看，城镇住房保障与农村住房保障互动关系以及城乡保障性住房数量对比关系。从本质上讲，城乡住房问题之间是对立统一关系，二者相互影响、相互促进，城镇住房问题的根本解决有赖于农村住房问题的有效解决，反之亦是。然而，由于长时间以来我国实行的城乡二元经济社会体制，城乡住房保障制度呈现出城镇住房保障制度“一枝独秀”的局面，在城镇住房保障制度得
6、以相当程度发展的当前，农村住房保障制度仍处在低级阶段。也就是说，从保障性住房供给城乡结构角度来讲，当前我国城乡住房保障制度发展严重失衡，农村远远落后于城镇水平，重城轻乡的现象极为明显。城乡住房保障制度严重失衡具体表现在以下几个方面。首先，住房保障模式不同。城镇建立起了覆盖全体常住居民的分层次保障体系。根据不同收入水平家庭的住房支付能力，进行分层次保障：通过货币补贴和实物配租廉租房，解决城镇最低收入家庭住房困难；为帮助有一定支付能力的中等偏低收入家庭改善居住条件，政府提供政策优惠并结合市场化运作建设经济适用房；为满足城市“夹心层”的住房需求，政府大力推行公租房建设。城镇住房保障体系日益完善，而农
7、村没有建立起相应的住房保障体系，仍停留在宅基地保障的低级阶段，保障模式单一，社会化水平低，家庭保障一直处于主导地位。其次，保障水平差异明显。2010年全国住户中，享受廉租房的城镇住户为488626户，占全国居民住户总数的1.24%，而乡村住户为80885户，仅占全国居民住户总数的0.21%；享受经济适用房的城镇住户为812583户，占全国居民住户总数的2.07%，而乡村住户为44339户，仅占全国居民住户总数的0.11%（见表4-1）。2011年城镇保障性安居工程建设任务是1000万套，预计支出1.4万亿左右，其中政府财政资金投入5000亿元。而农村危房改造任务是256万户，资金投入仅166亿
8、元。城镇住房保障投入约为农村住房保障的84倍。从住房的环境与质量来看，远郊区县农民的居住情况与城市相比也存在着巨大差距。4最后，从筹资渠道上看，城乡建设保障性住房资金筹集渠道不同，国家财政补贴不均衡现象较为突出。城镇住房保障制度资金来源包括财政预算安排的专项建设资金、国有土地使用权出让金净收益中的一部分、住房公积金增值收益的一部分以及社会各界捐款所得。与之不同，农村住房保障制度资金主要依靠农民自筹，中央及地方财政补助资金较少。52014年中央财政安排用于保障性安居工程的专项资金为2222.21亿元，其中，补助城镇保障性安居工程1984.1亿元，占89.3%，补助农村危房改造、游牧民定居工程等农
9、村保障性安居工程238.11亿元，仅占10.7%。表4-1 2010年全国人口普查廉租住房与经济适用房情况单位：户，%住房来源全国住户廉租住房户廉租住房户数比例经济适用房住户经济适用房住户数比例城市124165623298462.666273455.05镇75547831587802.101852382.45乡村19299627808850.42443390.23合计392709725695115.188569227.73表4-1 2010年全国人口普查廉租住房与经济适用房情况我国城乡住房保障制度发展严重失衡带来了一系列负面影响。首先，严重阻碍了社会公平的实现。住房保障制度是社会保障制度的重要
10、组成部分，而社会保障制度主要功能之一为实现社会公平目标。住房保障制度发展城乡失衡必然拉大城乡居民的居住水平差距。其次，不利于统筹城乡发展。当前全面建设小康社会背景下，农业农村是最大短板，而农村住房问题又是短板中的短板。显然，住房保障制度发展城乡失衡不利于统筹城乡发展，不利于共同富裕目标的实现。（二）城乡住房保障制度相互割裂1998年以后，城镇逐步实施系列住房保障制度，主要包括经济适用房制度、廉租房制度、限价商品房制度、公共租赁制度，低收入和中低收入群体借助于住房保障制度解决住房问题。同时，城镇住房保障体系严格限定只有城镇居民（有当地城市户口）才能享受和适用相关的保障性住房的规定。因此，外来务工
11、人员要首先申请解决户口问题，才能再申请解决保障性住房问题。而农村住宅制度是按照以户为单位向村集体申请宅基地，个人利用宅基地进行住房建设为内容构成的。有条件申请宅基地的必须是本村集体的村民，每户可以申请宅基地的标准是各地根据实际情况明确进行规定的。6农村由于实行以宅基地为基础的土地保障，被普遍认为已经具备基本生活资料，一直没有被纳入住房保障范围。7政府长期忽略了农村住房保障制度的建设与管理，农民没有享受到福利分房和针对住房困难家庭的住房保障制度。总之，当前我国城乡住房保障制度之间相互割裂，缺乏应有的整体性。城乡住房保障制度之间的相互割裂，其后果一是导致政府住房工作中的重城轻乡，城乡居民居住水平差
12、距拉大；二是有碍于我国城乡统筹发展。二 我国城乡住房保障供给失衡形成原因（一）城乡二元结构是当前城乡住房保障制度发展失衡的根本原因长期以来，国家通过系列制度安排将社会经济资源优先配置到城市和工业中来，在政府主导的资源单向流动下，工业和城镇的快速发展却伴随着农业缓慢发展和农村的日益凋敝，加之城乡分割的户籍制度的长期存在，形成了城乡二元经济社会结构。改革开放前，我国城乡二元结构主要是政府制度原因形成的，改革开放后，我国城乡二元结构经历了扩大、缩小、再扩大、再缩小的过程。城乡二元结构意味着农村居民没有与城市居民同等地享受经济发展成果和国民待遇，体现在住房保障政策上就是城乡割裂的住房保障政策二元结构。
13、这种由于历史和制度原因造成的城乡二元结构的政策，深刻地影响着城乡住房保障政策公平的实现。8（二）重城轻乡的发展理念是城乡住房保障制度发展失衡的重要原因城乡关系是我国经济社会关系中的重要关系之一。城乡关系是否协调，直接影响我国经济社会能否健康发展。然而，在我国发展史上长期存在着重城轻乡的发展理念，特别是在推行城镇化和工业化以来，这种发展理念又进一步得到强化。重城轻乡是指在城市与乡村的空间开发和资源配置上，重城镇、轻乡村。主要表现在以下两个方面：一是乡村基础设施建设严重滞后；二是农村公共服务发展严重滞后。9诚然，在快速推进城镇化和实现工业化过程中，大量的人口向工业和城镇聚集，城镇住房问题不断恶化，
14、进而需要政府进行干预，在此背景下重视城镇的发展、重点解决城镇住房问题本无可厚非，但不能因此忽视目前仍居住着大部分人口的农村地区的发展，不能忽视农村居民住房问题。城乡住房问题之间是对立统一关系，二者相辅相成，农村住房问题的解决有利于促进城镇住房问题的解决。（三）公共财政体制阻碍了城乡住房保障均等化发展1994年我国开始实行分税制财政管理体制，其主要内容是明确中央与地方事权和财权的划分。中央财政主要承担国防、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区经济发展、实施宏观调控所需支出；地方财政主要负担地区政权机构运行所需的经费支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。10然而，在分权过
15、程中，中央并没有将相应的财政同时下放，加上目前转移支付制度尚未制度化和常态化，地方政府履行社会保障责任的经济缺口更大。在有限的财力条件下，地方政府疲于应付城市户籍人口的住房问题，对于进城务工人员和农村贫困群体的住房问题更是力不从心。第二节 城乡住房保障制度耦合关系研究一 城乡住房问题辩证关系分析从本质上讲，城镇住房问题和农村住房问题是同一个问题的两个不同侧面，二者既相互联系又相互区别，统一于一个国家或地区的住房问题之中。（一）城乡住房问题之间的区别首先，两者所指对象有别。城镇住房问题主要指城镇居民由于收入水平较低，房价收入比偏高，住房支付能力偏低，城镇居民不能靠自身而需要政府和社会施以援手才能解决居住的问题。现代社会的城镇住房问题主要产生于城镇化过程中，由于城镇化进程加快，大量农村居民迁入城镇，打破了城镇住房市场原有的均衡状态，住房供不应求，住房价格节节攀升，居民支付能力降低，从而出现部分居民不能自住其力的现象。农村住房问题主要指农村地区部分居民（包括五保户、贫困家庭）由于收入水平非常低，不能住上基本生存权要求的体面的住房。农村住房问题的根源主要在于绝对贫困人口的收入水平低，无力改建或新建住房。其次，两者的影响不同。由于城镇具有相对完善的住房市场，作为住房市场的重要组成部分，中低收入群体的住房需求及其问题势必影响整个住房市场。因此，若城镇住房问题解决
