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1、 山东增加中小学教师编制破解“超编缺人”难题 我国的教师编制制度长期存在城市优先和效率优先的偏向。1从20世纪80年代中期至21世纪初，教师编制标准基本上是按照班师比的原则来配置的。从21世纪初开始，教师编制标准逐步由班师比转为生师比，但是这种转化后农村教师编制标准要低于城镇教师编制标准。2014年中央编办、教育部、财政部发布了关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知，通知将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，小学和初中的师生比分别为1：19和1：13.5；通知同时规定要根据实际情况，对农村边远地区学校适当倾斜。单一的“生师比”编制标准使农村教师总量超编，但同时，学龄人口的流出地和流入
2、地都出现教师短缺现象，个别地区存在空编不补情况。例如2015年我国小学教师超编近39万人，超编比例为7.07%，但同时农村地区和城镇地区都分别存在超过7万的代课教师，22017年山西省浑源等11个县空编不补达3291个。3义务教育阶段进入教师总体超编，但在农村和城镇地区同时缺编的窘况。究其成因，是因为各地生硬地执行国家所规定的“生师比”编制标准。鉴于单一的“生师比”编制标准的缺陷，2015年6月国务院办公厅发布的乡村教师支持计划（20152020年）一方面要求按照国家标准统一城乡教职工编制标准，另一方面也要求村小学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定，通过调剂编制、加强人员配备等方式
3、向人口稀少的教学点、村小学倾斜。2016年7月，国务院印发的关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见明确提出，建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，提高使用效益。2017年1月，国务院印发国家教育事业发展“十三五”规划进一步要求县级教育行政部门根据班额、生源等情况来考虑乡村小规模学校、寄宿制学校和城镇学校的实际需要，统筹分配各校教职工编制和岗位数量，会同编制部门和财政部门，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。虽然国家有政策要求各地根据情况灵活处理，但是同时编制部门规定各地基层编制改革时的两条红线
4、，即保证行政编制总额和各类专项编制员额不增加，并以2012年底数为基数来控制事业编制总量。因此，虽然2016年全国小学在校生数比2012年增加了200多万人，但是全国教职工数比2012年略有减少；除了农村地区外，2016年城区、镇区和全国平均的生师比都比2012年要高。表12012 年和2016 年小学班级、学生、教职工等基本情况项目20162012全国城区镇区农村全国城区镇区农村班级数（万）262.971.486.7104.8256.757.975.2123.6在校生数（万）9913.03267.23754.12891.79695.92688.43355.03652.5教职工数（万）553.
5、7160.9198.7194.1553.8138.2185.9229.8生师比17.920.318.914.917.519.518.015.9师班比2.12.32.31.92.22.42.51.9代课教师数（万）16.04.24.57.417.73.24.410.1兼课教师数（万）2.60.60.61.41.40.50.40.6资料来源：教育部：2016 年教育统计数据2012 年教育统计数据， http： jyb sjzl。|Excel下载表1 2012年和2016年小学班级、学生、教职工等基本情况除了数量无法满足教育需求外，教师编制还存在学科、年龄结构不合理，没有考虑人口流动、放开二胎、分
6、层教学等动态变化对教师编制的新要求等问题。这些问题根源于中小学教师编制标准及管理体制。从管理体制上看，在中小学教师编制方面人权、财权和事权相互分离，教育部门负责教育事务却无权增加教师数量，甚至无权安排教师流动。要想增加教师数量，需要编制部门、财政部门、人社部门等共同认可和支持，倘若各部门协作不成，则会出现教育部门缺少教师、编制部门无编可增、财政部门无钱负担的情况。山东省自2010年被国家教育体制改革领导小组确定为以探索素质教育长效机制为主题的基础教育综合改革试点省以来，出台一系列政策来完善中小学教师编制制度。特别是在2014年12月，山东省委和省政府出台了一整套实施基础教育综合改革措施，对中小
7、学编制管理制度进行了全面制度设计。2015年9月起，山东明确了2017年底解决大班额的目标，并为实现这一目标要求山东在中小学教师编制上采取更加灵活和贴近现实的政策。2016年山东省政府关于进一步加强中小学教师队伍建设有关问题的意见发布，对教师编制管理做了更多的明确。总的来说，山东省委、省政府，以及教育、编制、人社、发展规划、财政等部门互相配合，打破部门条块管理界限，在不增加编制的大前提下，增加了近十万个中小学教师编制指标，破解了“超编缺人”的中小学教师编制难题，其经验值得各地借鉴。一 山东中小学教师编制改革的背景山东作为教育大省，也存在全国普遍性的中小学教师总量超标、结构短缺、有编不补以及退补
8、不相当的问题。在2016年编制核定前，山东中小学教职工共有85.5万人，按标准算超编8.61万人。具体情况如下。教师总量超编和局部短缺同时存在。总量超编的主要是乡村地区，但同时乡村地区教师结构性缺员大量存在，特别是音体美等学科教师短缺，农村小规模学校教师数量也难以满足教学需求。县城区域大班额现象突出，教师缺编现象严重，尤其是县城中小学，而要想化解大班额问题需要在两年内补充11万名教师，但在常规制度下每年只能新进2万名左右教师。4固定的编制管理模式使得编制在区域内流动困难。由于不同地方学校及学生数量的变动，学校教师编制不能动态地满足学校及区域内的编制需求。“一刀切”的“生师比”教师核编标准不能满
9、足基层复杂的现实需求。例如，沂蒙山区的教学点很多，教学点的孩子数量多为个位数，按照标准配一名教师都超编；而在青岛等人口流入地区，外来流动儿童数量增加较快，但学校无法灵活地调整教师编制数量。再例如，山东省80%左右的小学的教师为女性，“二孩”政策落地以来，育龄女教师多的学校面临无人接替休产假教师的“产假式缺编”困境。编制分布不合理。一些地方虽然整体超编并缺乏中小学教师，但无法补充中小学教师，也无法从别的地方调用或共享编制资源。虽然教育部门有增加教师编制的需求，但是编制部门和财政部门并不认同，因为按照原来的核编办法和城乡统一的生师比核编标准，山东全省的教育编制已经超编，增加一名编制将增加近10万元
10、的财政支出。出于财政压力、不增加财政供养人员数量的国家规定、教师队伍整体年龄结构的考虑，许多地方出现有编不补现象。一些地方由于总量超编，即便有教师退休，也没有多余的编制来补充，出现退补不相当。二 山东中小学教师编制管理改革主要措施（一）构建新的以生师比为主、班师比和特殊情况倾斜相结合的多元教师编制标准新的教师编制核定主要依据三个原则：对于达到标准班额数的学校，按照2014年的国家生师比配备教师，即小学标准班额人数45，生师比标准19：1；初中标准班额50，生师比13.5：1。对于达不到标准班额数的学校，按班师比（标准班额/生师比）配备教师，小学每班2.4名、初中每班3.7名。对承担特殊任务的、
11、有寄宿生的、育龄女教师多的中小学可按不超过编制总数的5%来增加教师编制。在学生基数减少39.11万人的背景下，2016年6月重新核编后的山东教职工编制总量增加了8764人，按照班师比核增编制约5.64万个，按照5%比例核增编制约3.77万个。5（二）动态监测教育需求，每三年动态调整教师编制总量教育部门运用电子学籍等技术来动态监测区域内的教育需求，并及时反馈给机构编制、财政等部门。机构编制部门会同教育、财政部门每3年核定一次编制总量，建立起总量控制、动态调整的编制配备机制。一些市县还以“一年小调整、三年大调整”来确保教师编制的科学动态管理。（三）建立“县管校聘”的教师管理体制，加大县域内教师交流
12、轮岗力度2015年起，山东率先以省为单位整体推进中小学教师“县管校聘”管理改革。“县管校聘”的核心是下放编制管理权限，将原有的编制直接核定到学校的方式调整为将核定的编制直接下达到教育行政部门，由教育行政部门负责动态管理使用，编制的动态调整情况报同级机构编制部门备案。编制、人社部门负责核定中小学教师编制、岗位总量，教育部门统筹管理教师编制分配、岗位设置、招聘使用、交流轮岗、人员经费等事务，学校负责“岗位聘用、绩效工资分配、考订奖惩”等事务，县级教育部门形成了事权和人权对称的机制，教师由“学校人”转变为“系统人”。山东还规定自2016年起县域内教师交流不占进人计划，可以由县区教育行政部门根据现实情
13、况提出教师交流方案，经编办、人保部门协商、同意后执行。为了引导教师流动，山东将中学、小学的中高级岗位比例上限分别提高5个和7个百分点。截至2016年底，山东全省137个县（市、区）已全部推开“县管校聘”管理改革。62015年4月，山东潍坊、青岛成为首批全国义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区；2017年8月，淄博、滨州成为第二批义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区；2017年9月，山东在12个县（市、区）启动了省级“县管校聘”改革示范区建设工作。这些措施为教育部门优化教师资源配置创造了条件，解决了县域内校际和学段间教师结构性不平衡问题，缓解了部分学校的音体美学科教师缺员的情况。20
14、16年和2017年两年山东共交流轮岗教师6.65万人。7（四）及时补齐空额编制，解决不合理的教师编制占用问题山东严查各类违规占用编制、“有编不补”“吃空饷”等行为，规定高中、初中和小学阶段学校专职管理人员、教学辅助人员和工勤人员的总比例分别不超过15%、12%和9%。根据情况，对于超编的，管理、教辅和后勤超出比例的，占用教师编制的乡村教育管理人员予以清理、调配分流。2016年山东调配分流1.65万教师和教辅人员；山东鼓励各地通过“教师同工同酬、政府购买服务”的方式编制外聘用部分教师，2016年山东通过政府购买服务方式补充教学辅助和后勤服务8401人，并将空出的相应编制用于补充教师。（五）县、市
15、、省三级逐级联运调剂教师编制山东规定，倘若县域内按照新教师编制标准核定后的总数超过原有总数，县域内可以根据实际情况以其他事业单位的编制来补充教师编制；县域内事业单位编制无法满足新增教师编制需求的，由设区市协调解决；设区市无法解决的，由省级办协调解决。2016年，山东县级调剂其他事业单位4536个编制到教育领域，市级调剂县域间编制8755个，省编办协调1000个。8枣庄市台儿庄区通过协调枣庄市的机动编制，招聘补充农村教师197人；临沂市根据教育需求的现状和预测，把教师编制总量在县（区）间做了统筹协调；莱芜市无法由本市内统筹解决编制问题，通过省编办协调借到了编制；9东明县近两年事业编制用人计划1138个，其中95%用在教师编制上。临沂市按照“县域内调剂解决为主、全市适量统筹调剂补充”的原则，确定了“核减县区按统一比例收编、核增县区按一定比例补充”的调剂措施，对核减的县区，按核减数40%的比例收回编制。对核增的县区，按核增数20%的比例，从收回的编制中给予调剂补充，共为9个县区（开发区）调剂补充编制。剩余
