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1、 市场经济条件下的国有资产管理体制改革（19922002） 1992年10月，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年党的十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，全面系统地勾勒出这一目标的总体框架，经济体制改革进入攻坚阶段。国有资产作为巩固并发展社会主义经济制度的物质基础，传统的国有资产管理体制存在政企不分、责任不明、产权模糊等问题，阻碍了国有资产合理有效地流动，不利于国有资产的保值增值。因此，改革并完善国有资产管理体制是建立社会主义市场经济体制的内在要求和逻辑必然。一 国有资产授权经营改革的探索为了适应建立市场经济体制的要求，建立现代
2、企业制度，明晰国有资产保值增值的责任主体，组建规模化、集团化的现代企业，国家开始着手国有资产授权经营改革，以期解决以往所有权虚置、出资人主体缺位的问题。基于国企在国民经济中的主导地位，政府在改革过程中发挥了积极的推动作用。（一）国有资产授权经营改革的背景我国从20世纪80年代中后期开始探索培育和发展企业集团的路子，以改变国有企业分散经营和缺乏经济规模的状况。1987年12月16日，国家体改委、国家经委联合发布关于组建和发展企业集团的几点意见，明确提出“企业集团具有多层次的组织结构，一般由紧密联合的核心层、半紧密联合层以及松散联合层组成”。现实运作中，我国企业集团的各成员企业在长期计划经济体制下
3、，形成了彼此之间以行政隶属关系、承包经营关系和生产协作关系为主的非产权关系。不少企业集团成员企业既有中央企业，又有地方企业，这些企业彼此之间没有形成出资与被出资的产权关系，权、责、利关系不明确。企业集团的核心企业难以对其他成员企业进行集团化管理，难以发挥集团公司在优化资源配置和促进结构调整方面的优势，以产权纽带为核心的母子公司关系尚未形成。1989年，东风汽车公司（东风汽车集团的主体厂、核心企业）向国家国有资产管理局提出，能否由国有资产管理部门将集团核心企业占有的国有资产和紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，形成以产权为纽带的母子公司关系，从而解决过去的联合经营这一组织形式所无法
4、实现的资产经营一体化的问题。针对这一改革思路，国家有关部门开始考虑通过授权经营这一方式，确立和理顺大型国有企业集团核心企业及其他成员企业之间的资产纽带关系，促使它们形成稳定的共同利益关系，以巩固、发展和壮大企业集团。1990年1月召开全国第一次国有资产管理工作会议，决定将东风汽车集团、东方电气集团、中国重型汽车集团和重型机械集团四大企业集团作为我国首批国有资产授仅经营试点单位。11991年，国有资产授权经营工作被纳入了企业集团试点的总体部署。同年12月，国务院下发国发199171号文件，同意国家计委、国家体改委、国务院生产办公室向国务院提交的关于选择一批大型企业集体进行试点请示，规定各有关部门
5、要抓紧发布施行国有资产授权经营办法、企业集团登记管理办法等，并对一批大型企业集团进行国有资产经营授权的分批分期试点。（二）国有资产授权经营的正式提出与全面试点根据国务院批转的关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知，1992年9月11日，国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸委联合下发关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行），正式提出“国有资产授权经营”的概念。国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（即集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控
6、股子公司，发挥整体优势。2由此可见，国有资产授权经营的授权方是国有资产管理部门，被授权方是企业集团的核心企业，其目的在于促进政企分开，建立以资产为纽带的母子公司关系，促进企业集团的整体改造。办法规定按照分期、分批的原则，把东风汽车集团、东方电气集团、中国重型汽车集团、第一汽车集团、中国五矿集团、天津渤海化工集团、贵州航空工业集团7家企业集团纳入第一批试点范围，积累经验后，逐步扩大国有资产授权经营的施行范围。1993年制定的公司法第七十二条也规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”1993年3月，东风汽车集团率先召开国有资产授权经营试点
7、工作会议，明确国有资产授权的意义、内涵、具体施行办法，使国有资产授权经营正式进入运行阶段。东方电气集团于1993年6月举行国有资产授权仪式，试点也取得一定进展。1993年9月，中国重型汽车集团、第一汽车集团等其他5家企业集团也根据国资企发第50号（1992）文件精神逐步开始进行授权经营试点。1994年8月20日，深圳市的18家公司成为首批经地方政府批准开展国有资产授权经营的企业，随后，武汉、浙江等省市也相继开始进行试点，上海、青岛等地尝试授权一批原企业主管部门经营其管辖的国有资产，使被授权单位由政府行政管理部门变为经营国有资产的企业。这样，实行授权经营的对象由企业集团扩大到由企业主管部门“转体
8、”组建的企业。随着国有资产授权经营试点的逐步推广以及各地对这一制度在理解、执行上的分化，一系列现实问题纷至沓来，比如，授权程序不规范，授权范围和授权内容含糊不清，多头授权、重复授权，授权与授权后企业（集团）的公司化改造相脱节，等等。针对各地企业实践中的错误倾向，1996年9月11日，国资局出台关于企业集团国有资产授权经营的指导意见，以规范各地方企业集团国有资产授权经营试点工作。文件把“企业集团国有资产授权经营”界定为“政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业）的国有产权授权集团公司持股”。该文件还强调了加强国有资产管理部门对政府授权经营后的集团公司管
9、理的重要性。企业集团国有资产授权经营是政府将国有资产以授权方式在各企业集团内部进行资产划转和产权重组的行为。在实践中，人们曾经对授权中“权”的性质产生争议。一种认识是核心企业通过授权获得对集团其他成员企业资产的经营和管理权利，这种权利的性质是经营权；另一种认识是核心企业通过授权获得对集团其他成员企业的产权、股权，这种权利的性质是所有权。客观地讲，在20世纪90年代初东风汽车公司提出“国有资产授权经营”这一政策要求时，“权利”的性质更贴近于经营权而非所有权。然而，20世纪90年代中后期以来，伴随公司制改革和产权改革的深化及“独立企业法人”、“法人财产权”的深入人心，后一种认识已经成为了一种约定俗
10、成的理解，即“国有资产授权经营的落脚点是在国有企业集团内部真正形成与市场经济和优化资源配置相适应的母子公司结构体系，按照母子公司的结构体系来理顺集团内各成员企业间的产权关系（张冀湘，1994）”。（三）国有资产授权经营的意义与局限1.国有资产授权经营的重要意义国有资产授权经营制度在组建企业集团、理顺企业集团内部母子公司关系和促进政企分开方面发挥了一定的积极作用。“授权经营”作为国有资产经营管理形式的有益探索，对2002年十六大以后我国三层次国有资产管理体制模式的探索具有十分重要的意义。第一，在政府国有资产监督管理机构（授权者）和被授权企业的关系上，明确被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企
11、业的主体地位和政府国有资产监督管理机构对授权企业的出资人约束。一方面，被授权企业享有经营国有资产的权利，作为公司法人，对国家出资形成的企业财产享有法人财产权。政府国有资产监督管理机构只作为出资人委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、破产、解散等，不干预被授权企业的经营及被授权企业对子公司行使股东权。这有利于被授权公司成为独立的法人主体。另一方面，被授权公司对授权者政府国有资产监督管理机构承担国有资产经营责任，被授权企业要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。授权者政府国有资产监督管理机构要加强对被授权企业的考核监督，建立考核监督体系，
12、这有利于政府对被授权企业的所有权约束。第二，在被授权企业和其子公司的关系上，明确了被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位、国有资产市场化运营。实行授权经营后，被授权企业母公司对其全资、控股、参股的企业享有、行使股东的三项权利资产收益、重大决策和选择管理者的权利，政府的任何部门都不能再以出资人身份插手子公司事务。政府不直接向子公司投资，政府支持子公司发展的资金应注入被授权公司（母公司），由母公司作为出资人投向子公司。政府国有资产监督管理机构不直接参与子公司的重大决策及其董事、监事、经理的任免与考核。这样，有利于履行出资人职责，促进子公司国有资产的市场化运营。2.国有资产
13、授权经营的局限性授权经营的由来和初始含义是，组建企业集团试点中，政府（有关部门）将集团非核心企业的财产划拨并授权给核心企业，由核心企业负责经营并承担保值增值的责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。授权经营作为财产划拨的法律确认，在形成母子公司关系、组建发展企业集团中发挥了积极的作用。但在已经进行了公司改制的企业、在既存母子公司关系确立的企业集团中，其作用的发挥则受到影响。如果授权经营财产的范围仅为母公司的转投资，授权经营是指授予母公司对自己全资、控股或参股企业的国有资产行使出资人职能，那么授权经营就只是对公司股东权的确认。因为根据公司法的规定，这些母公司作为股东，自然对子公司享有出资人
14、的权利、行使出资人的职能。如果授权经营财产的范围既包括母公司的转投资，也包括母公司的其他财产，则有两种情况：第一，如果授权经营仅指母公司自身进行生产经营和资产经营，则依公司法规定，母公司作为企业法人，自然有对股东出资形成的公司财产的经营权，可自主经营。第二，如果授权经营是指突破公司法的规定，母公司对自己的全部资产行使出资人（股东）权利，则会有以下问题：一是理论上混乱，企业是自己的所有者在理论上讲不通；二是国有企业出资者所有权与法人财产权合一，使法人财产权失去所有权（股权）的制衡；三是有些股东权是不能授权由企业（董事会）行使的，如选举董事、资产收益、决定平公司合并、分立等。基于上述分析，可以看出
15、，授权经营是对公司法关于公司与股东关系、股东权利规定的确认。换言之，通过授权给予母公司的权利是母公司依据公司法享有的（不论授权与否）。授权经营可以促进国有企业执行公司法，具有重要作用和意义。但这样做也有其局限性，易造成不授权就不能依公司法享有法人财产权和子公司行使股东权的误解。二 国有企业实行股份制改革的成效与难点（一）国有企业股份制改革的背景与试点成效1.国有企业股份制改革的背景早在1978年底，我国就启动了以国有企业改革为中心的经济体制改革。当时国有企业改革的主导思想是通过扩大企业的自主权和增加企业的留利来增强企业的活力，以克服高度集中的计划管理体制下企业活力不足、效率低下等弊端。但这时的
16、改革尚属浅层次的实验，国有企业与政府之间的行政隶属关系没有发生实质性变化，再加之放权让利的随意性，实践中企业的自主经营权难以真正落实。为推动国有企业改革的深化，自20世纪80年代中叶起，我国国有企业实行了以承包经营责任制为主的多种经营方式，步入转变企业经营机制阶段。然而，承包经营责任制的推行，虽然对于巩固国有企业改革的前期（放权让利的改革）成果和进一步深化改革，具有承上启下的作用，但并没有触动计划经济管理体制，改革中暴露出来的一些深层次问题并未解决。例如，在企业与政府的关系上，政府作为发包方，仍然保留着干预企业的权力，企业并不具有独立的法人地位和真正的自主经营权。在企业的经营活动上，由于承包合同的期限性，企业出现了经营的短期行为，在一定程度上造成了改革开放以后第一波的国有资产流失。在国有企业改革的实践
