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1、 实现城乡公共服务均等化的制度环境优化措施 第一节 完善公共利益表达的有效机制一 我国公共利益表达机制的缺陷改革开放30多年以来，我国经济发展取得了令世人瞩目的成绩，但是同样不能回避的是，随着经济转型带来的各种社会矛盾和问题也已积累到了十分严重的程度。诸如被称为“新三座大山”的“看病贵”、“上学难”、“房价高问题”，劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育收费、收入分配、安全生产和社会治安问题，在企业改制、土地征用等方面弱势群体利益受损问题，都是当前经济社会改革中利益矛盾和冲突问题的集中表现。改革发展到今天，面临着许多攻坚性、敏感性的问题，必然涉及利益格局的重新调整，必然造成各种利益集团之间的相互博
2、弈。因此，我国后改革时代的发展与其说是一个经济问题，不如说是一个政治问题。实际上，“当前我国经济社会发展中存在的许多问题都与利益表达机制的不完善有直接关系，社会冲突背后是利益表达机制的缺失”1。城乡公共服务供给严重不均等的一个重要原因，就在于我国公共需求的利益表达机制不健全，公众的公共利益表达缺乏实质性的制度性保障，特别是社会弱势群体利益表达渠道不畅。与市场经济体制的建立相伴随，我国社会结构的分化也不断加深，不仅表现为利益主体的多元化，而且突出地表现为不同群体争取自己利益的能力发生巨大差异，这种差异尤其表现在强势群体和弱势群体之间。在我国现阶段，公认的弱势群体主要包括农民、进城务工者、城市无业
3、者、残疾和老年群体等。此外，相对于商家来说，消费者也是弱势群体；相对于资方，劳动者是弱势群体；相对于权势阶层，普通民众是弱势群体。强势群体具有相当大的社会能量，能够对重要公共政策制定和执行过程产生重大的影响，对社会舆论产生影响并具有强大的话语权等，而弱势群体则由于各方面的原因，在表达和实现自己利益方面，都明显地处于弱者的一方。客观地说，就我国现行政治体制而言并不是没有公众利益表达的渠道，如在我们的制度设计中，各级人大代表、政协委员会、党组织、工会组织、农村的村民委员会等，都是作为利益表达机制成为我国政治体制的重要组成部分。他们均以社会经济发展为己任，积极履行自己的职责，竭力反映社会公众共同关注
4、的热点、焦点和难点问题，表达绝大多数人民群众的利益要求。但是，这种制度安排在实际运作中明显地存在着诸多不足和缺陷。第一，这种利益代表机制的人员构成不完全具有代表性。我国各级人大代表、政协委员大多是政府官员、各界的成功人士和社会名流，而真正意义上来自基层的普通老百姓代表少之又少。由于人们的经济状况、社会地位、个人禀赋、家庭状况等情况千差万别，人们的利益要求各不相同，而且往往相互冲突，人们关注的问题焦点、对问题的看法都有所不同。人大代表和政协委员的人组成结构显然不具有广泛的代表性，因此，也不可能充分表达广大人民群众尤其是弱势群体的利益诉求，而弱势群体在各级代表中少有利益代言人，必然会造成他们的利益
5、和诉求在立法和政策制定中得不到满足。第二，这种代表性质的利益表达机制是一种非常设的机制。目前我国人大和政协每年召开一次全会，各级人大代表、政协委员由来自各界的代表兼职担任，这种民意代表身份的非职业化、非专业化使他们很难有时间和精力深入社会充分了解社情民意。造成的结果是：一方面，代表们的提案和建议往往具有一定的片面性，往往不能准确地反映广大人民群众的利益诉求和需求；另一方面，即使他们准确地表达和反映了老百姓的诉求和利益，在时间上往往会出现滞后性。第三，公共利益表达途径的虚化。改革开放以来，我国积极探索公民利益表达的途径，除了人民代表制度、政治协商制度外，目前的利益表达途径主要包括听证会、征求意见
6、会、信息发布会等公众利益表达途径；信访制度；市长公开接待日、市长热线等各种形式的行政领导接待制度。但是，“这些制度措施明显带有随意性和人治色彩，甚至只是政府的形象工程、政绩工程的道具而已”2。对于弱势群体而言，这些渠道往往存在着梗阻现象，无法成为他们有效表达利益诉求的渠道。比如，在公共服务领域广泛得到采用的听证会制度，政府在听证范围、听证程序、听证结果、是否采纳民众意见等方面并没有明确的法律规定，社会公众的利益表达得不到法律的保障，因而这种利益表达机制的作用和效果也就不能令人满意。由于利益表达机制的种种缺陷和渠道的不畅通，社会弱势群体无法通过这些正式途径来表达和实现自己的利益诉求，因此，他们就
7、转而寻求其他的表达方式。近年来，我国各地群体性事件不断，老百姓集体上访甚至非正式地组织对抗基层政府的事件频发，其根本原因就在于我国公共利益正式表达机制的无效性，这些群体性事件大大增加了经济社会发展的成本。据统计，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超过国防开支增幅，总金额将高达5140亿元人民币。3可见，在利益主体多元化的今天，利益表达机制特别是弱势群体的利益表达机制的建设已经是一个亟待解决的问题。二 完善公共利益表达机制的政策建议在我国农村公共服务供给中，也存在着农民公共利益表达途径不健全、利益表达渠道不通畅问题。目前，农村公共服务供给实行自上而下的
8、强制性供给方式，公共服务供给的数量及结构基本上由基层政府的利益偏好决定，广大农民被排斥在公共服务决策之外，不能有效表达自己的利益及需求偏好，导致农村公共服务供给的低效率、低质量、低水平。因此，要实现城乡公共服务均等化，就必须建立农村公共利益的有效表达机制。第一，改革农村公共服务供给决策程序，实现“自上而下”向“自下而上”转变。改革农村公共服务供给决策程序，关键是要建立由农民内部需求决定公共服务供给的机制，使农民能完全行使公共决策的参与权。重构农村公共服务供给决策机制的关键，是建立起一个能使农民表达自己对公共服务的真实偏好和自主选择的机制，并通过这一机制的建立和运行，逐步改变农民淡薄的权利观念，
9、彻底消除公共服务的强制性供给状况。目前，要进一步加强村民委员会和乡人民代表大会制度建设，充分发挥这两个制度在农村公共服务供给决策中的作用，由全体农民或农民代表对本社区内事关公众切身利益的大型公共项目进行投票表决，使农民能够通过直接或间接的渠道充分表达对公共服务需求选择的意见。只有当这种公共服务供给决策过程充分显示农民自身的偏好并对其费用做出有效监督时，才有可能在实际中达到或接近公共服务供给的帕累托最优。第二，允许农会这样的利益集团形成并发挥其作用。利益集团是西方社会中的一个重要现象，是西方民主政治体系的一个重要组成部分。在我国的经济转型过程中，利益分化和利益博弈以及功能成为一种客观存在，社会已
10、经逐步将利益群体显性化为利益集团，从而使不同利益群体的利益表达具备确定的形式和通道，为政治决策和公共政策的制定提供信息更为完善的前提。正如有的学者认为的那样：“民众需要真正的利益集团，国家首先应有步骤有选择的扶持不同的利益集团，而不是要打压，应把利益集团看成不同利益群体政治参与的形式和通道，而非政治斗争或政治冲突的工具和手段，即它的功能不是引发和加剧社会对立。”4因此，如果能够在农村建立完全属于农民自己的农会组织，农民就可以通过农会组织这一利益集团来表达自己的真实意愿，维护自己的合法权利。这一制度上的创新能够使村民委员会和乡人民代表大会的“用手投票”机制更加有效，更能促使乡镇政府提高工作质量与
11、效率，从而实现农村公共服务的最优供给。第三，要进一步推进农村基层民主制度建设。要借鉴发达国家的选举制度，改革农村基层政府官员的产生办法，乡、村两级官员应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门任命指派，通过选举约束使基层官员真正对本社区的选民负责，把争取本地选民的公共利益放在利益序列的首位。也只有这样，基层政府官员才敢于抵制来自外部的达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定，切实维护广大农村居民的公共利益。第四，重视公共舆论作为利益表达和回应公众的重要作用。公共舆论既是公众利益表达的重要途径，也是有关组织和部门回应和满足利益表达的重要途径。在我国，虽然广播、电视、报刊等大众传
12、播渠道也承担着公众意见表达的功能，但实际上受到种种限制，很难发挥其应有的公众利益表达作用，这与我们只重视发挥其作为党和政府喉舌的作用而忽视其下情上达的功能有很大关系。在利益不断分化、人们的权利意识不断加强的今天，充分发挥社会公共舆论在利益表达中的作用，使政府和公众有一个良好的沟通渠道和平台，对于调整利益矛盾、实现公共服务利益均衡意义重大。第二节 健全公共服务供给的约束机制一 完善公共服务领域的法律约束机制（一）发达国家公共服务法律体系简述在西方国家，由于公民权利保障经过了三个多世纪的发展，加之近代法治国家的建立，在公共服务领域，他们也非常注重通过健全法律制度体系，使得政治承诺与管理责任上升为法
13、律义务。这就使得西方发达国家政府的公共服务运作始终处于法制化的轨道之中，从资金筹集到组织机构，从服务项目到执行流程等各个方面都有章可循，同时也将公共服务纳入了可监控的绩效考核体系，便于民众对政府公共服务供给效能进行直接评价。发达国家的公共服务法律体系可分为三大层次。其一是宪法层次。大多数国家都在宪法中立法规范政府间行为的责权利关系，保障各级政府公共服务中的事权依据与财权来源，使得公共服务的内在流程得以顺畅进行。例如，美国联邦宪法用列举的方式对联邦政府（中央政府）和各州政府及其他地方政府公共服务的事权配置进行了明确，并通过第十宪法修正案赋予各州政府及其他地方政府相应的税收征收权。德国的基本法和财
14、政宪法也有类似的对各级政府公共服务事权及相应财权的明确规定。其二是财政法制层次。这个层次主要是通过对国家预决算的法律规制，保证各级政府公共服务的资金来源和流向；通过资金的统筹安排和转移支付，均衡地方政府的财政能力，实现公共服务均等化目标；通过法律规制，强化政府提高公共服务的绩效。如日本的财政立法包括财政基本法地方财政法中央地方财政关系法一般性转移支付法等，形成了一个非常完善的法律体系。其三是部门法和单行法层次。发达国家通过对社会发展变化的衡量，因时因地制定了众多公共服务的配套法律，这些法律主要是用于明确政府公共服务项目的具体实施内容和操作方式。西方国家较早实行全民普遍义务教育，并相应制定了政府
15、对教育体系支持的中小学教育法或初等和中等教育法等。美国1935年就颁布了社会保障法，逐步使社会保障税和政府财政保障的强制养老金计划成为社会保障体系的核心支柱。此后，联邦政府还颁布了遗属基金制度的操作规则，对缴纳社会保障金的公民家属给予资金资助。在公共基础设施建设上，美国联邦和各州州府相关部门也制定法律法规，如联邦高速公路法交通公平法农村电气化法电力合作社公司法田纳西流域管理局法等。（二）我国公共服务领域的立法现状及存在的问题改革开放以来，我国逐步开始建设社会主义法治国家，在法制建设上取得了许多成绩，依法治国、依法行政的理念正在逐步深入人心。但是，与西方发达国家相比，我国建设法治国家还任重而道远
16、。仅就基本公共服务方面的法制建设而言，虽然我国已经初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务法律法规体系，在保障基本公共服务供给方面发挥着重要作用。但现行的基本公共服务法律法规体系也存在一些亟待解决的问题，表10-1对我国和英国目前在公共服务领域的立法情况做了一个简要的比较。表10-1 中英两国与公共服务相关的立法对比一是涉及基本公共服务领域的正式立法工作相对滞后。从表10-1的对比可以看出，从与基本公共服务相关的正式立法看，英国有多达40多部法律（不含为数众多的判例法，英美法系将判例也视为正式法律），而我国仅有18部相关的法律。比如，就公共财政这一公共服务体制最重要的支撑制度而言，我国现有的财政税收方面的法律总共只有5部，与公共财政制度相适应的一些基本法律，如财政
