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1、 少数民族社会化养老服务配套制度建设 第一节 城乡一体化的社会养老服务管理体制当前，我国的社会发展受到人口老龄化、城乡一体化加速推进等诸多因素影响，从家庭养老向社会养老发展已经成为基本趋势。我国人口老龄化进入加速时期，养老问题日益突出，构建社会化养老服务机制的任务十分紧迫，尤其是我国少数民族地区养老任务更加艰巨；老年人养老需求发生转变，从侧重经济供养走向全方位需求满足阶段，构建社会化养老服务体系是满足民众养老需求的现实需要。根据经济发展的状况，养老方式又可分为三个阶段，即家庭养老为主、家庭和社会养老并重、社会化养老三个阶段，少数民族地区经济基础弱，未富先老，社会养老服务体系与需求之间存在较大差
2、距，老年人社会管理和服务保障的压力越来越大。由于养老方式处于不同发展阶段，管理体制存在差异，因此应建立起与少数民族地区经济社会文化发展相适应的管理体制。一 人口老龄化对社会养老服务提出严峻的挑战当前，老龄化是当今世界各国共同面临的人口问题。中国的人口老龄化形势已经十分严峻，未来将更加突出。传统上，我们把进入人口老年型的社会（60岁及以上人口占总人数的10%以上）称为老龄社会，我国人口老龄化水平在1999年超过10%，进入老龄社会，同时也步入了人口老龄化加速发展阶段。我国老年人口绝对数量大，2013年我国总人口为13.61亿人，其中60岁及以上老年人口为2.02亿人（65岁及以上老年人口为1.3
3、2亿人）。据全国老龄委发布的中国人口老龄化发展趋势预测研究报告预测，我国60岁及以上老年人口数量到2020年将达到2.45亿人，到2050年将超过4亿人。我国老龄化发展速度快，目前我国的人口老龄化水平为14.9%；据预测，2020年将接近18%，之后进入人口老龄化的高速发展阶段；2039年老龄化水平将高达30%以上，进入重度老龄化的稳定期，同时也进入世界人口老龄化水平最高国家之列；2050年我国人口老龄化水平将达到34%以上。从时间上看，人口老龄化水平从10%提高到30%，我国可能仅用不到40年的时间就可以达到，而英国、法国和美国等西方工业化国家则要用100年左右，甚至更长时间。除日本外，中国
4、的老龄化速度是人口大国发展史上前所未有的。我国高龄老人比例多，与此同时，80岁及以上的高龄老人数量将从目前的2300万人增至21世纪中叶的1亿人以上，占世界高龄老人总量的1/4。失能、残疾、带病老人越来越多，老年人社会管理和服务保障的压力越来越大。高龄老人多属失能人群，生活的依赖性强，恰恰是老年人口中真正需要家庭和社会照料的对象。我国老龄化状态将会持续，到21世纪中叶，我国变成重度人口老龄化国家的同时，也将进入稳定的超高水平老龄社会。据预测，到21世纪下半叶，中国的老年人口将始终保持在3.5亿4.8亿人，人口年龄结构维持在014岁少儿人口占总人口的1/6、1559岁劳动年龄人口占总人口的1/2
5、、老年人口占总人口的1/3的稳定状态。在未来生育率不会经历大幅度提升的情况下，这种超高水平和稳定的老龄社会将在未来很长一段时期内成为一种常态。我国有55个少数民族，根据2010年第六次人口普查数据，全国少数民族人口1.14亿人，占全国总人口的8.49%。民族地区多分布于西部地区、内陆地区。社会、经济的发展存在地区差异，城乡之间差别在短期内克服起来比较困难，东西部地区发展不平衡。改革开放30多年以来，我国对外开放取得了举世瞩目的成就，但对外开放总体呈现东快西慢、海强陆弱的特点。民族地区对外开放程度较低，我国少数民族地区老年人养老问题及其解决的特殊性呈现于人们面前。就少数民族地区的老年人养老问题而
6、言，我们要解决的不仅是物质资料的供给，事实上，在我国少数民族地区经济发展取得了较大进步的前提下，少数民族的基本物质生活条件得到较好的改善。但我们不能满足于群众生活仅仅能够满足温饱的程度，除了获得充足的食品使老年人不至于忍饥挨饿，还要充分考虑老年人的其他精神方面的需求，即精神赡养。精神赡养是指关注老年人的心理需求和情感需求，并尽量给予疏导和满足，使老年人能够心情舒畅，精神愉快，身体状况和心理情感处于最佳状态。精神赡养有着丰富的内涵，包括人格上的尊重、精神上的安慰、生活上的关心、言语上的沟通等，时刻关心尊重老年人，使老年人在精神上得到满足，比如少数民族文化活动的参与。少数民族群众有许多具有民族特色
7、的体育和文化活动，各个民族有自己的民族文化传统，有的属于中华民族的文化遗产，有的面临失传的危险。通过组织具有特色的文化体育活动，不仅能活跃老年人的生活，而且还能使优良的文化传统得到较好的传承。老年人能够得到来自政府和社会的照顾和帮助，解决老年人的养老服务的需求，使少数民族老年人也能够共享经济发展所带来的成果，这对于社会的整体进步和发展也具有较好的反作用。二 传统的家庭养老模式遭遇困难由于中国人口老龄化发生在实行计划生育、独生子女等背景下，因此又具有特殊的复杂性。目前中国家庭趋于核心化和小型化，家庭规模平均只有3.1人，家庭规模小型化弱化了家庭养老功能。自1999年我国步入人口老龄化社会以来，全
8、社会需要照料的失能、半失能老人不断增加。与此同时，城镇和乡村的家庭空巢化趋势也日益显现。来自民政部的数据显示，目前中国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，其中农村留守老年人口约4000万，占农村老年人口的37%。生产和生活方式的转变冲击着传统家庭伦理观念。随着改革开放的不断深入，城市化、工业化的不断发展，我国经济社会转型加快，人们的生活观念也在转变。现代化生产节奏不断加快，竞争压力、生存压力空前加剧，传统的以“四世同堂”为代表的延伸型家庭已被现代核心家庭所取代。成年子女与老年长辈之间通常是异地生活，年轻人不得不去外地工作，由于时间、精力有限，对老人的照料普遍感到力不从心。传统上单纯
9、依靠家庭内部成员之间的亲情关系来解决社会大面积的老人照料问题已越来越不具备现实可行性。少数民族地区多数地处边陲，而且多数是内陆地区，气候条件与东部有一定差异。陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古、广西、云南、贵州等地是我国少数民族比较集中的地区，从经济发展水平来看，这些地方与东部沿海地区存在差距。少数民族地区经济发展比较落后，贫困人口众多，甘肃、贵州等地的民族区域自治地方经济落后，由于地理位置、基础设施状况、资源状况等多种因素制约，形成了与全国总体水平差距较大的现实。长期以来，我国中西部地区特别是少数民族贫困地区基础设施建设投入不足，公共服务产品难以满足需求。近年来，国家下大力气补齐贫困地区基
10、础设施建设“短板”，成为拉动经济增长的“新引擎”。加强贫困地区基础设施建设、增加公共产品和公共服务供给是稳增长和惠民生的双赢之举。贫困地区普遍经济基础较差、配套资金不足，要在资金筹措落实上想更多办法，使扶贫攻坚项目真正得到落实。少数民族地区经济发展落后，许多年轻人通过升学、就业等途径离开自己的家乡，造成这些地方的空巢老人数量增多。基础设施建设需要更多的人才，如果借助国家少数民族大发展的政策，借助少数民族地区经济发展需要大量人力资源的机会，吸引更多的少数民族人才回到家乡，能够解决一部分老年人的养老问题。项目建设本身就可以聚集一部分人才，同时大量人员的聚集又为其他配套的服务产业的发展带来了机会，年
11、轻人不仅可以实现就业，也可以就近照顾老年人。所以在少数民族地区的经济建设中，家庭养老的优势需要进一步弘扬和提倡，并且创造更好的条件，吸引更多人来少数民族地区就业和创业，实现良性循环。在国家一带一路及少数民族大发展的战略指引和带动之下，少数民族的整体发展水平会得到快速的提高。一方面，少数民族的基础设施得到改善，对经济发展又起到促进作用。另一方面，养老服务所需要的基础设施也可以得到解决。此外，与西方发达国家不同，中国人口老龄化进程与城市化、工业化以及经济发展程度不同步，社会物质财富积累和精神文明程度、养老服务体系、社会保障水平还远远没有准备好，即“未富先老”。社会养老服务能够解决城市化进程中产生的
12、空巢老人养老问题，补充家庭养老的作用。2012年7月20日，国务院办公厅制定颁布了少数民族事业“十二五”规划，其中指导思想包括：“着力保障和改善民生，进一步提高基本公共服务水平。”主要发展目标包括：“民族地区基本公共服务能力显著增强，教育、文化服务、医疗卫生、社会保障等与全国的差距明显缩小。”长期以来，少数民族多集中在落后的农村地区，其养老方式主要以家庭养老为基础，随着计划生育实行、家庭结构变化、人口流动加快等社会整体结构的变化，少数民族养老方式正在发生变化。目前我国少数民族养老保障工作处于比较落后的状态，仍在探索建立的时期，我国对于社会化养老服务的管理体系也在建立和完善的进程中。三 少数民族
13、正式养老方式缺乏的原因分析“我国少数民族地区正式养老方式比较城市或发达农村而言，相对缺失，正式的养老方式多体现为以救助形式为主的养老方式。从严格意义上来说，少数民族农民的正式养老方式目前存在空白或缺失。”1这种状况的形成是由多种原因造成的，分析这些原因能够使我们找到解决的途径。第一，经济发展水平直接制约了正式养老方式的建立和发展。社会保障必须以经济为基础，脱离了经济基础的社会保障制度必然导致制度的危机。我国处于经济发展的起步阶段，建立高水平的社会养老保障不现实，而且我国目前有70%左右的老年人是农业人口，不具备高水平社会养老保障的条件，只能走低水平、渐进式的道路。2少数民族地区经济发展缓慢，人
14、民生活水平低下，对于社会化养老服务知晓率相对较低，许多老年人并不知道社区能够提供什么服务，即使知道社会化养老服务的意义，也不愿意将有限的货币用于购买服务。第二，民族传统道德根深蒂固，自我养老、家庭养老方式占有重要地位，辅之以社区养老方式，有些村规民约中明确规定了家庭为老人提供养老的责任和义务。老年人的传统观念很重，购买服务的意识还不浓厚，对于养老机构等新事物采取观望态度，少数民族地区“养儿防老”意识浓厚，很多家庭有24个孩子，目的主要是养老。不可否认，家庭养老在推进和完善社会养老服务体系的过程当中具有重要地位和作用，但目前对于家庭养老的支持政策仍然不够完善，今后可以从居住设施、照护津贴、喘息服
15、务、家庭照护者的支持和替代服务等方面加强家庭养老的功能。从少数民族的实际出发，一方面，家庭养老有利于我国优良传统的传承，我们要通过各种渠道和办法支持和提倡家庭养老，在老年人的情感和精神的慰藉方面，家庭养老具有不可替代的优势。在处理家庭养老和社会养老之间的关系上需要进一步思考，如何把二者之间有机结合，做到协调配合。各国为了应对老龄化都采取了把二者结合起来的基本思路，在少数民族养老问题上，不能只发展社会养老，也不能继续依靠家庭养老，必须在巩固家庭养老的基础上，通过发展必要的社会养老服务来实现老年人“老有所养”的目标。另一方面，当家庭养老不足以满足老年人的养老需求时，我们就需要发展各种形式的社会养老
16、服务，从目前来看，政府的主导作用应该得到更好的发挥。对于敬老院养老，多数村民十分抵触，认为只有没有子女或者子女不孝才会去敬老院。因为传统观念认为进入养老院是丢脸的事，子女也在当地抬不起头来。第三，政府举办的养老机构，以县或乡养老院为载体，政府出资收容农村五保老人、退伍军人、低保老人等入院进行集中照顾，一般有严格的标准，需要符合资格才能入住，不符合条件的老人需要自费，在经济上又不允许。对于什么样的老人可以免费入住，得到免费服务，各地规定不同，有的规定无儿无女、无劳动能力、无生活来源的老人，在生活无自理能力的状况下，可申请入住，这种情况所占比例较低。因此该项制度需要完善，应明确规定免费入住政府养老机构的条件，自费进入政府养老机构的条件，在当前人口老龄化和城镇化的新形势下，适当宣传社会化养老服务的作用，逐渐淡化人们对于社会养老的陈旧观念。四 从管理体制角度分析少数民族社会养老服务供
