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1、 少数民族社会养老服务的理念、目标与战略 第一节 少数民族社会养老服务的基本理念基本理念是构建任何规则体系的基石，其科学与否直接关系到具体制度的科学性和可实施性，因此，国家在构建少数民族养老体系前，为了保证其科学性和未来的贯彻实施程度，应首先为其确定基本理念。党的十八大报告明确指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”这表明我国全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的决心。同时，报告还指出：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把
2、握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”可见社会保障工作与少数民族工作两者之间是存在天然的联系的，是相辅相成的，又是相互制约的。如果社会保障工作得到有效的落实，就会促进少数民族工作的开展，有利于民族关系的和谐发展。就社会保障本质而言，其是为了解决人的问题，是为了满足人的需要，是为了促进社会公平，是为了人们世世代代的幸福生活，这要求我们在构建完善少数民族社会养老体系时必须牢固地确立起“普惠、公平、共享、可持续”的基本理念。一 普惠礼记礼运有云
3、：“大道之行也，天下为公故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。这大概是最早的、以最简要的语词阐明“社会保障”之含义的一段陈述。它涵盖了养老、医疗等现代社会保障制度，并精确地指出了这一制度的核心精神“普惠”，可见，普惠观念在中国早有思想根源。现阶段，社会养老领域的普惠是指全体公民，无论城乡、民族、性别、身份，都平等地享有社会保障的权利。当然这并不意味着每个人都均等地享有社会保障，而是根据地区差别、城乡差别及群体差别分别确立相应的保证其正常生活的保障体系，也即所谓的“有差别的普惠”。具言之，我国幅员辽阔，地区间经济发展不平衡，各地维持基本生活
4、的成本也不尽相同，因此，各地在制定相应的社保政策的时候，就应该考虑到这种差别，从而在实现普惠的基础上彰显公平。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，少数民族人口为10449万人，占全国总人口的8.41%；少数民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。1少数民族地区与内地有显著区别：一是经济发展水平与内地差异较大；二是少数民族地区地广人稀，交通不便；三是二元经济所形成的过剩劳动力比较突出；四是乡村人口占的比重较大，尤其是农（牧）业人口的比重大。因此，国家在制定少数民族地区的社会保障政策时，就应考虑到以上因素，坚持普惠原则，让少数民族人民与其他地区人民一样获得相应的养老保障，
5、当然在坚持普惠原则的前提下，也必须考虑到少数民族地区的经济发展的实际情况，尽量使社会保障与地区的实际发展情况相适应，从而既维持少数民族人民的基本生活，又不至于影响到地方经济的发展，也只有这样，才能保证民族地区的社会保障持续发展。二 公平公平是现代社会保障制度的本质和核心。2社会保障体系中的公平是指平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或排斥任何人。公平的核心是通过相应的制度安排要求所有国民的社会保障权益都能得以实现，维护起点公平。要求将群体之间、地区之间的社会保障待遇差距控制在合理的范围，实现代际责任的公平分配，以促进结果公
6、平或者尽可能合理缩小结果的不公平。因此，维护公平是这一体系与生俱来的独特使命。3早期社会保障制度是通过惩戒方式维护社会稳定，进而维护统治阶级的利益。社会保障的根本原则就是社会公平，社会保障是所有社会成员效用的最大化。著名经济学家A.C.庇古教授在福利经济学一书中指出：“社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，使社会总效用增加。”它通过设计一种制度，使人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。其作用有四：第一，保障权利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为“福利权利”或“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，或社
7、会公民权的一部分。社会保障把保障每个人的生存权、发展权放在首位。享受了全民的社会保障，意味着基本生活得到了保证，从而在一个公平的起点上参与社会竞争。第二，保障机会公平。机会公平是指，任何社会成员只要符合法律规定的条件，就应被覆盖在社会保障范围内，均等地获得社会保障的机会。社会保障制度可使他们中的悲观者前行，他们中的无力者有力，增加他们的机会，从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。第三，维护规则公平。规则公平指一视同仁，既不能对弱势群体歧视，又不能对特权阶层倾斜。通过社会保障机制，重点保护社会的极端贫困人口（即在绝对生存需求线下的群体）。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体，从风险管理获
8、得的保护也是最不完善的。这就意味着，不实施社会保障，他们可能落入所谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。第四，调节分配公平。分配公平提高效率，分配不公损害效率。社会保障通过收入再分配的功能进行调节，可以在一定程度上减少差别，缓解社会矛盾，有利于社会稳定。随着社会经济的不断发展，社会保障逐渐成为民众的法定权利，其制度内容也在不断充实的过程中逐渐确立了公平的价值取向。简言之，社会保障制度的性质与功能决定了其对公平理想的不懈追求，实现公平价值追求早已成为其题中应有之意。“老有所养”是每一个人的梦想，也是每个人的一项基本人权，是我国宪法赋予每一个公民的基本权利，少数民族群众当然也不例外，在他们因为年老、疾
9、病等原因遇到生活困难时，国家和社会理应本着公平原则给予他们与其他人相同的、必要的物质帮助和基本的生活保障。而且，“民族地区是我国贫困人口比较集中的地区，全国6500万贫困人口中，绝大部分是少数民族，整个少数民族地区总体上都属于不发达的贫困地区。据统计，全国共有551个贫困县，宁夏、新疆、内蒙古、云南、青海、广西、贵州7个民族地区（西藏除外）就占215个，其中国家重点扶贫县119个（全国共有311个），约占42%。”4因此，国家和社会应积极采取有效措施，加大建设少数民族地区社会养老的力度，通过完善的社会保险、社会医疗等措施，来保证少数民族地区居民享受与其他地区基本相同的社会养老待遇，实现社会养老
10、的公平理念。三 共享社会主义和谐社会保障制度有自己的基本指导思想，即让发展的成果惠及全体人民。这就要求我们在构建和谐社会的过程中，必须使绝大多数社会成员能够共享社会发展的成果，这是社会主义的本质要求。尤其在市场经济快速发展的今天，更要保障每个社会成员的基本权益，使每个社会成员的潜能不断得以开发，并满足其随着日益提高的生活水平和生活质量而不断增加的基本需求。只有这样，社会成员才能更加认同社会的发展和进步。而对于社会的保障操作上来说，追求这种共享性、共鸣性的感受，是社会福利的最高层面。社会主义和谐社会应当结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况，使所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡统
11、筹，使社会全体成员的才能得到全面的发展。如果发展的结果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是不为社会成员所认同的，由此，这种发展也容易引起大部分社会成员对发展进行抵制，引起社会动荡乃至政治上的不稳定。近些年，我国经济、社会持续稳定发展，这是全体中华儿女的共同努力的结果，是五十六个民族辛勤劳动的结晶。少数民族兄弟在经济建设和社会发展中做出了不可磨灭的贡献，因此，在分享经济和社会发展成果、享受社会养老福利的过程中，少数民族是绝对不应该被忽略的。共享不仅要求全体国民可以分享经济发展成果，也应当分享社会发展成果。社会保障制度的供给内
12、容从层次上看，可以分为物质保障、精神保障和服务保障。物质保障的相关制度安排（如最低生活保障金和养老金）可以确保国民分享经济发展成果，精神保障和服务保障的相关制度安排（如专项救助制度和老年服务设施）则可以确保国民分享社会发展成果。对共享理念和相应社会保障制度内容的全面理解，要求我们在进行城乡统筹社会保障制度建设的过程中，不仅要为农村居民提供一定的物质保障，也应当为其提供高质量的养老服务、医疗服务、精神慰藉等社会服务，使其分享到社会发展的成果。5四 可持续中国社会经济可持续发展的一项重要制度，就是中国特色社会保障制度，它既然是可持续发展整体中的一部分，就必然符合制度自身的可持续性。中外实践表明，社
13、会保障制度滞后，社会问题必定会日益积累，并导致严重社会危机；社会保障制度残缺，社会冲突便不可避免，社会团结、社会融合与社会和谐将成为空话；社会保障制度超越发展阶段，同样会陷入不可持续发展的困境。联系中国的现实，可持续发展原则主要应当体现在尊重制度发展客观规律的同时，重视考虑中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情及其发展过程中的重要变化，遵循从缩小不公平到现实公平的路径，在相关制度改革与建设中采取渐进、持续发展的方式。例如，从社会保障覆盖范围来看，应当首先建立起没有遗漏的、多元化的制度体系，在实现覆盖全体国民之后，再及时推进制度整合，建立城乡一体、全国统一的社会保障制度。总而言之，社会养老
14、体系应当尊重客观规律，考虑中国国情，重视社会公平，体现“以人为本”地确立社会养老体系。只有具备可持续发展这一特性，社会养老体系才能真正解决问题，避免社会危机，维持社会稳定，不陷入“短期效应”的困境。具体来说，实现可持续发展的社会养老理念需要做到以下几点：第一，可持续发展首先要求我们加强社会保障的法律制度建设，从而实现行政机关决策社会保障体制逐步向立法机关决策社会保障体制转化。我国的社会保障制度是应经济体制改革的要求而进行的，在长时间内都是新制度和旧制度并行，几乎所有的社会保障新方案都要经过试点，这就容易导致社会保障发展对其他体制改革的依赖。同时，我国的社会保障制度的改革主要依靠国家行政机关的政
15、策来推动，政府的主要因素很容易影响社会保障改革的推进，尤其是GDP优先理念下，更容易造成社会保障制度发展的滞后。通过把社会保障制度提升为法律就可以最大限度地避免以上弊端的出现，因为只有通过法律才能使制度摆脱偶然性和任意性的羁绊。第二，可持续发展要求社会保障制度与经济发展状况相适应。从根本上来说，社会保障主要是通过经济条件来满足人们的各种社会保障要求，这要求社会保障制度一定要与当地、当时的社会经济发展水平相适应，任何超越时代的社会保障措施都只能被束之高阁，不能得到有效的落实，甚至带来不良的后果。例如，“社会保障水平过高不但会助长国民的惰性影响国家的竞争力，还会带来严重的社会保障财政危机。比如现在
16、西方不少国家就因为社会福利水平过高而导致了日益扩大的财政赤字，引发了很多社会问题。另一方面，社会保障水平过低，落后于经济社会发展水平，就可能无法保障社会成员的基本生活或最低生活，同样可能酿成社会危机，如不少非洲国家就出现了难民流离失所的严重社会危机”。6第三，可持续发展要求照顾少数民族的生活习惯。在少数民族地区制定社会养老政策，构建社会保障体系，就不得不考虑到当地少数民族的民风民俗和生活习惯，这直接关系到未来社会保障体系的贯彻落实和制度的可持续性。少数民族在常年的生活中，形成了本地区、本民族固有的生活习惯，这些习惯渗透到日常生活的各个方面，也影响着养老的模式和水平，所以，在构建特定民族的养老体系时，应该充分考虑到这些民风民俗，将其纳入社会保障制度，充分尊重少数民族的自治权利，这不仅有利于社会养老体系的构建，也有利于整个民族地区的和谐稳定。第二节 少
