《小产权房影响与出路》由会员分享，可在线阅读，更多相关《小产权房影响与出路（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 小产权房影响与出路 2007年6月18日，建设部发布了关于购买新建商品房的风险提示，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，剑锋直指小产权房。由此，存在了十年之久年的小产权房进入公众视野，引发了前所未有的热议和争论。事实上，北京市清查处理小产权房的序幕从2007年初拆除房山区青龙湖镇青龙头村别墅就已拉开。3月12日，北京市建设委员会发布了关于乡产权别墅购买的风险提示。6月22日，国务院召开电视电话会议，部署开展第二次全国土地调查，被业内称为全面清查小产权房的政策指引。电话会议结束后的第三天，北京市率先在全国开始“征讨”小产权房。北京市国土资源局局长安家盛在一次活动中表示，北京已经
2、部署开展在全市范围内调查乡产权、小产权等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。12月11日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议强调：“严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用（租用）农民集体土地进行非农业建设。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”一 小产权房界定传统意义上的小产权房，泛指产权不完全，或者产权受到限制的住房。包括经济适用房、集资和合作建房、廉租房等，均因其产权的不完整而被称为小产权房。现在热议中的小产权房，是指在农民集体土地上，由所在地乡镇政府或享有该土地所有权的村委会单独或联合开发商
3、开发建设，由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋。按照我国现行法律规定，农村土地一般归村集体所有，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，建房后出售给购房人。小产权房是在没有将农村集体所有的土地转为国有的情况下建设的商品房。这种房屋的权属证书没有房管部门的盖章，仅有乡镇政府或者村委会盖章以证明权属，故称为小产权房或者乡产权房。小产权房由于权属证书不是由合法发证机关发放，所以不具法律效力，当然也不能上市交易。故而小产权房与“大产权”房的本质区别只是在于是否向国家交纳了相关税费。根据所使
4、用的土地利用类型的不同，小产权房又可分为两种：一种是在农村建设用地和可转为建设用地的土地上所建的房屋，一种是在耕地上所建的房屋。由于小产权房不存在土地出让金，也不缴纳各种税费，开发成本较低，售价也低，这是它大受购房者欢迎的主要原因。但由于没有合法产权证，一旦国家征地拆迁，购房者将得不到补偿。而且，这类房屋一般由土地所在村开发，房屋质量和房屋售后维修难以保证，入住后的物业管理也极易出现问题。二 小产权房盛行的原因小产权房市场已形成供需两旺态势，小产权房的热销成为毋庸置疑的社会现实。小产权房的风险显而易见：没有合法的权属证明保护自己的权益、不能上市交易、占用耕地、违反国家相关政策、扰乱现行房地产市
5、场秩序等。那么，为什么以非法之身却能够受到购房者的欢迎、开发商的青睐、乡镇政府（村委会）的支持和政府相关部门的默许呢？对于建设部的风险提示，购房者未必不明白。住房是目前中国普通百姓最大、最重要的财产，用不着提醒，所有购买小产权房、乡产权房的市民，都会仔细算计、掂量政策风险。最后决策冒风险购买，一是因为面对居高不下的商品房价，缺少支付能力而又急于解决自住需求的购房者不得不使房屋产权保障让位于实际生存需求。于是价格相对低廉的小产权房就成为首选。二是社会普遍存在法不责众的侥幸心理。而小产权房经过缴纳土地出让金可以转化为大产权房的宣传又加剧了这种心理。三是对于开发商和乡镇政府（村委会）而言，开发小产权
6、房绕过了层层审批关口，没有缴纳土地出让金和配套税费，销售也没有缴纳相关税费，因此，即使小产权房以商品房1/2的价格出售，仍存在很大的利润空间。四是小产权房市场的形成和存在已非一朝一夕，既然在现行的法律法规下是违法违规的，相关政府部门的不作为和放任自流实际上就助长了这一不合法市场的繁荣。换句话说，土地和房屋相关政府部门的失职和管理缺位也推动了小产权房的盛行。事实上，从建设部暧昧的购房风险提示和北京市国土资源局的仓促禁令中不难看出在小产权房问题上管理的无力、无奈和混乱。造成这种现象的原因很大程度上是因为小产权房恰恰处在政府各职能部门的管理交叉点上。国土、农业、建设、规划等部门表面上都在管，实际上谁
7、的管理都没有到位，导致了小产权房的盛行。三 小产权房热销对房地产市场的影响小产权房以其低价优势满足了部分市民的住房需求，甚至满足了部分市民的别墅梦，其发展势头也越来越猛。有关数据显示，在一些城市的城郊结合部，小产权房已经占到市场供应量的20%以上。有学者认为，小产权房市场繁荣，已经严重影响了正常的房地产市场发展秩序，为我国土地管理规范化造成了很大的困难。笔者认为这是一种单向思维。从现行法律角度来看，小产权房衍生出不少风险，但必有其存在的依据。小产权房的存在也有其合理性，即低价。在当前商品房价居高不下的大背景下，低售价小产权房的出现，增加了住房市场的有效供给，缓解了房价高涨的压力。由于小产权房没
8、有支付土地出让金及相关税费，其价格往往不到商品房的50%，满足了一部分居民的购房需求，在一定程度上平衡了住房供需关系，事实上起到了平抑房价的作用。从现有土地制度来看，城市住宅建设用地供不应求，是制约住房供给增加、不断推高商品房价格的首要因素。小产权房的出现打破了城市土地一级市场的垄断，增加了实际土地供给，降低了地价，从而缓解了房价上涨压力。由此来看，撇开对小产权房合法与否的性质判断，它的出现和热销在客观上有利于打破房地产市场垄断。当然，小产权房所占比重尚小，无论对房地产市场的发展是有益还是有损，还不会对整体房价形成根本影响，还不可能根本改变区域房地产开发供求关系，更不可能使整个市场价格急转直下
9、。四 小产权房的现在与未来对于小产权房，目前各级政府强调贯彻国务院指示精神：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”北京市则是停工停售，依法追究相关责任人的责任。至于停工停售后的小产权房是拆除还是通过补齐手续的办法使其合法化，已投入使用的小产权房如何处理，目前北京尚无明确规定。无论如何，小产权房停建、被禁的命运已成定局。所以，本文中对小产权房未来的讨论主要针对既存的小产权房。对于现存小产权房目前社会上主流观点是区别情况、分类对待、慎重处理。分类对待主要依据两条：一是在农村建设用地和可转为建设用地上所建的房屋，还是在耕地上所建的
10、房屋；二是是否符合城乡规划。对不占用耕地、符合城镇规划，且符合商品房建设技术规范的小产权房，补交国土审查、建设规划审查费后，可以进行房产登记；不符合商品房建设技术规范的进行整改，整改合格后，方可进行房产登记。对占用耕地建设小产权房的，应对村集体、开发商、住户进行处罚，具体标准须事先论证，进行公开听证，从最严格的耕地保护角度考虑，可还耕的还耕，造成的损失由国家、开发商、村集体、住户分担。对不符合城市建设规划的，根据城市建设规划法进行处理。对于那些已经售出并投入使用的，要考虑到购房人利益和社会的稳定，暂时予以保留，留待相关政策出台后处理。也就是说，对于此类小产权房的处理，总原则是应以维护社会整体利
11、益、减少浪费为出发点。五 小产权房引发的制度思考2007年是小产权房开发建设降温，而对其讨论升温的一年。随着讨论的深入，不难发现小产权房问题已经远远超越了单纯的经济和法律层面而上升为社会问题，甚至政治问题。事实上，在小产权房出现以及蔓延的十多年时间里，这样大面积、长时间的违法，仅仅归因于购买人群和开发商逐利，是不能令人信服的。深刻反思目前的土地制度和住房政策，检讨执法和执法环境，才能为解决小产权房找到切实可行的办法。首先，关于土地制度。小产权房产生的深层次原因是我国长期以来实行的城乡二元体制已不适应深化改革和城乡统筹发展的需要，而城乡二元体制的根基之一是土地制度的二元化。我国土地分为城市国有土
12、地和农村集体所有土地，而农村土地的集体所有权是不完全的所有权。所谓“所有权”，其完整定义是占有、使用、收益权和处置的权利。国家法律可以对所有权行使加以限制，但不能剥夺所有权中的任何一项权利。某一项权利被剥夺的“所有权”，不能称之为所有权。我国宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而我国土地管理法第四十三条却作出了这样的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建
13、设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”使用农村集体土地进行建设，法律规定只有四种情况：一是农民的自建住房用地（宅基地），二是农村公共建设用地，三是农村兴办企业或者联营企业用地，四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权。这一规定，限制了农民对宅基地的处置权，农村宅基地只能在村民之间转让，无法在整个社会自由流转，致使农村宅基地市场始终不能发育起来。目前我国集体土地合法进入市场只有一条路，即国家征收，将集体土地转换为国有土地。也就是说，如果对农村集体土地进行商品房开发，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费后，才能建房出售。小产权房是在农村集体所有土地没
14、有转为国有的情况下开发的商品房。如此来看，小产权房之所以不受法律保护，是缘于法律对农村不完整土地产权的规定，实质是土地升值收益未上缴国家。与此同时，村民有权出售自己的房屋，但不可出售给“城市居民”。这样的规定显然不利于城乡一体化发展，客观上已经落后于社会发展的现实。小产权房现象的社会意义之一就在于将公众目光引向了现行城乡土地制度差异、不平等和不公平，引发了对目前中国城乡土地所有权公平、平等的思考。我国现行的城乡土地制度存在着诸多问题和矛盾，这是导致小产权房问题产生的根源。因此，在城市土地国家所有权与农村土地集体所有权之间，保持和维护权利和利益上的平等应该成为我国土地制度改革的重要考量。土地是现
15、代化建设的物质载体，不仅有生态功能和经济功能，还有社会保障功能，在城市化加速发展、社会转型和各种利益格局大调整的特殊历史时期，土地制度改革任重道远。其次，关于住房保障制度。小产权房问题现在之所以突出，成为社会关注的热点问题，直接原因是房价的差异。在某种意义上说，小产权房的出现是高房价的并发症。几年来国家房地产宏观调控措施频频出台，初衷是稳定房价，但刺激了房价不断攀升，在现有住房保障体系不完善的背景下，于是满足中低收入者需求的小产权房应运而生。从这个意义上说，不解决房价过快上涨问题、不改善现有的住房保障制度体系，即使堵住了小产权房这个口子，也还会有其他形式的产权房出现。我国针对中低收入家庭的住房
16、保障制度在居民收入水平分化和住房制度改革的背景下正在建设之中。我国住房制度改革核心是变福利分房为货币化分配，但规范的基本住房保障制度未及时配套建设，廉租房、经济适用房制度在执行中不规范，保障能力也存在较大差距。我国住房保障能力总体上较弱。中低收入居民在买不起高价商品房，而又不能享受经济适用房和廉租房的情况下，冒着风险去买小产权房也是一种无奈之举。有需求就会有供给，要从根本上取缔小产权房，就要从消解小产权房需求入手。这不仅要求改变土地供应垄断，减免相关税费，压缩开发商利润，把乡镇和村集体等相关利益主体从房市中剥离开来，降低商品房价；更要求有更多的土地、资金建造经济适用房或廉租房，加大社会保障性住房的建设力度，以缓解低收入人群住房难的问题。政府大力兴建廉租房和经济适用房，给一般工薪阶层提供足够的廉价住房，小产权房才会失去市场，退出历史舞台
