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1、 实现城乡公共服务均等化的正式制度选择 第一节 建立稳定的农村公共服务财政投入保障机制公共服务财政投入保障机制是指政府财政支出制度体系中关于公共服务支出的一系列具体规定和行为准则。财政资金是推进城乡公共服务等化的物质基础，财政支出制度是否真正符合公共性，财政支出结构是否具有均衡化的导向，对于扩大公共服务供给总量、推进城乡公共服务均等化具有重要意义。一 从总体上优化我国公共财政支出结构（一）压缩生产建设方面的支出1992年中共十四大以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国加快了政府职能转变的步伐，提出了建设服务型政府的目标，努力建设与经济发展相适应、与社会主义市场经济体制相匹配的公共财政，
2、取得了显著的成绩。但是，从总体上看，由于体制惯性的存在，改革开放以后形成的“生产建设型财政”痕迹依然很明显，财政支出结构不合理问题依然没有得到根本解决，公共财政在竞争性领域的支出比例仍然过高，政府与民争利的现象仍然十分严重（见表6-2）。公共财政的实质是市场经济财政、公共服务型财政或者说是民生财政。在市场经济体制下，企业通过市场向居民提供私人产品，而政府则通过公共财政向居民提供市场不愿提供的公共产品和服务。因此，在社会主义市场经济体制不断完善的背景下，政府应进一步从竞争性经济领域退出，改变长期实行的以投资拉动经济增长的策略，进一步减少生产性、建设性投资支出，加快实现由生产建设型财政向民生财政、
3、公共服务型财政的转型。（二）压缩政府行政管理费用支出一般来看，公共财政支出可以分为政府行政管理费用支出、生产建设费用支出和公共服务支出三部分。国家行政管理费用支出的作用在于维护政权机关的正常运行，为推进经济建设、社会发展和国家安全提供保障。我国行政改革已有30多年的历史，尽管围绕转变政府职能、精简政府机构、提高行政效能等进行了广泛的改革，但是总体上收效不大，政府机构规模偏大，对经济领域干预过多，职能“错位”“越位”“缺位”的弊端始终没有得到根本性改变。根据前文表6-2的统计数据可以看出，1978年我国行政管理费用为52.90亿元，占财政总支出的比例为4.7%；2004年行政管理费用为5521.
4、98亿元，占财政总支出的比例为19.4%，创历史最高值。此后尽管行政管理费用逐年降低，但是2009年我国行政管理费用为9415.15亿元，占财政总支出的比例仍高达13.4%，既远远高出西方发达国家的平均水平，也远远高于与我国发展水平相近的俄罗斯、印度、泰国等国家（见表8-1）。政府规模偏大，行政费用居高不下，使公共服务领域的财政支出总额受到挤压，造成财政支出结构不合理，加重了公共财政的负担，提高了财政风险的几率，并引发了官员腐败、滥用权利等问题。因此，在现阶段必须控制政府行政费用的增长，把更多的财政资金投向公共服务领域，只有财政结构科学化、合理化，各项公共服务事业才能得到进一步发展。表8-1
5、中国与部分国家行政管理费用（公务费）比较（三）增加民生类、社会性公共服务支出公共服务可以分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。维护性公共服务是指保证国家安全和国家机器正常运转的公共服务，包括国防、公共安全、一般行政管理等；经济性公共服务是指政府为社会生产和经济发展提供辅助的服务，如交通运输、邮政通信、电力煤气、自来水供应等；社会性公共服务是指政府为促进社会公正与和谐为全体社会成员提供的公共服务，如教育、医疗、养老、失业保障，就业服务，公共卫生，生态治理，环境保护等。从对公共服务投入的内部结构看，我国财政结构也需进一步优化。我国是后发赶超型国家，长期实行以GDP为中心的发展战略，衡
6、量政府官员业绩的指标也主要是GDP，因此各级政府自上而下形成了以GDP为中心的“压力型”约束关系。由于经济性公共服务容易产生效益，并且具有显性化的特点，因此，容易得到各级政府的青睐，而教育、医疗、养老、就业服务、公共卫生等社会性公共服务，由于其效应显现具有隐性化、长期化、滞后性的特点，往往被各级政府所忽视。改革开放后至2005年，我国财政支出结构中比重最大的是经济建设费，涉及民生类的社会性公共服务的社会文教支出所占比重一直较低。近年来，我国逐步加大了对民生类、社会性公共服务的支出，据统计，“2010年全国财政总支出89575亿元，其中教育支出12450亿元、医疗卫生支出4745亿元、社会保障和
7、就业支出9081亿元、住房保障支出2358亿元，以上支出合计达到28634亿元，相当于财政总开支的31.9%尽管财政支出结构得到一定优化，但是这一比例与美国、英国等西方发达国家普遍在50%60%以上的比例相比仍有很大差距”1。表8-2列举了2006年或2007年部分发达国家和发展中国家的财政支出结构状况，从中可以看出：无论与主要发达国家相比，还是与几个发展中国家相比，我国财政在包括教育、健康、社会保障、住宅与社区等涉及民生的社会性公共服务方面的支出比重都是最低的，不到多数西方发达国家的1/2，甚至与波兰、罗马尼亚、埃及等发展中国家相比也有差距。表8-2 中国与部分国家财政总支出结构比较从以上分
8、析可以得出结论，要推进城乡公共服务均等化，必须实现财政支出结构的根本性转变，把更多的公共财政资金投入到社会性基本公共服务领域，从总量上增加这些涉及民生的公共服务供给。对此，新颁布的国家基本公共服务体系“十二五”规划已经明确提出，要完善公共财政预算，优化财政支出结构，各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出，加快构建以政府为主导、充分体现社会公平的再分配调节机制。同时，要拓宽基本公共服务资金来源，充分利用国际金融组织贷款等有效融资形式，拓宽政府筹资渠道；加大国有资本经营预算用于基本公共服务的支
9、出比重，增加基本公共服务基础设施投入，不断健全我国基本公共服务均等化的财力保障机制。二 建立刚性化的农村公共服务财政支持机制实现城乡公共服务均等化，必须以提高农村公共服务供给水平为重点，形成可持续的农村公共服务财政支持机制，把更多财政资金投向农村公共服务领域。（一）公共财政对“三农”支持总体不足的现状农业、农村和农民问题在我国被称为“三农”问题。城乡公共服务严重不均等问题与长期以来我国存在的“三农”问题密切相关，可以说农村基本公共服务的内涵与范畴在很大程度上与“三农”问题的内容与范畴相互交织、相互重叠、相互影响。改革开放特别是进入21世纪以来，我国高度重视“三农”问题，提出了“工业反哺农业”“
10、统筹城乡发展”等一系列新的发展战略，开展了建设社会主义新农村运动，各级财政对于农业、农村和农民的支持力度不断加大，农业得到持续发展，农村面貌发生较大变化，农民生活得到改善，农村基本公共服务水平有所提高。但是，相对于建设社会主义新农村的战略要求，实现“城乡一体化”的发展目标，我国任重道远。当前，城乡公共服务不均等依然严重的一个重要原因，就是公共财政还没有形成对于农村基本公共服务稳定、持续的投入机制，各级财政对于农业和农村的投入尽管纵向上逐年都有增长，但是与推进城乡基本公共服务均等化的目标要求相比，与我国财政收入连年持续高速增长、政府财力迅速急剧扩张的现实相比，公共财政对于农业和农村的力度依然严重
11、不足。从财政支出比例来看，“20012005年，支农支出在国家财政支出中所占比重维持在7%8%的水平；20062010年，中央财政用于三农的支出比重由14.5%提高到17.5%，比例虽然有所增长，但与工业生产服务的支出相比仍然明显偏低”2。另外，虽然近些年推进城乡公共服务均等化已经成为政府和学术界的共识，但是各级政府的财政支出却没有向农村公共服务领域重点倾斜。如2010年我国政府推出的4万亿元投资计划中，“保障性住房支出为4000亿；农村的民生工程（包括水、电、路、气、房）为3700亿；铁路、公路、机场、水利等基础设施建设大约为15000亿；教育、卫生、文化、计划生育等社会事业方面大约为150
12、0亿；节能减排、生态工程为2100亿；调整结构和技术改造，大体上是3700亿；汶川大地震重点灾区的灾后恢复重建10000亿。从4万亿救市计划的投资去向看，只有3700亿定向投资到了农村，能真正和有效地起到提高农村公共服务供给的作用，这部分资金只占总投资额的9%”3。（二）建立刚性化的农村公共服务财政投入机制第一，加大公共财政对农业、农村及农民的支持力度。当前，我国已经进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段，为了统筹城乡发展，实现城乡公共服务均等化，必须进一步调整国民收入分配格局和公共财政支出结构，进一步扩大公共财政覆盖农业及农村的范围，使财政资金更多地向农业和农村倾斜。目前，首要的是要
13、强化财政支出的法律约束，建立有效的监督和执行机制，形成财政支农资金的稳定增长机制，为提高农村基本公共服务供给水平和质量奠定财政基础。第二，调整和改善财政支农资金的支出结构。建立对农村公共服务的单项财政保障制度，使政府对农村基本公共服务的供给逐步纳入公共财政的保障范围并保持经常性和制度化，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。在此方面，财政支出要特别重点保障农村和农民急需的基础教育、农民工社会保障、失地农民救助等社会性公共服务，以及农村水利基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等具有农村特殊性、促进农业现代化的公共服务项目，不断提高农村公共服务的水平和质量。第三，形成农村公共服务财政支持机制的法
14、律保障。要根据中华人民共和国农业法的相关条款，制定农村公共服务财政投入的具体法律、法规，确保财政每年对农业投入的增长幅度高于其经常性收入的增长幅度；通过法律形式保障各级政府对农村公共服务的投入，使农村公共服务投入机制刚性化；要制定相关法律法规，对农村公共服务的项目、内容、进程、目标、资金保障及质量水平等实行明确的规定，保障农村公共服务提供的标准化、规范化。第二节 建立规范化的中央和地方政府分工合作制度一 政府履行公共服务职责的方式及其划分原则（一）政府履行公共服务职责的方式在现实中，政府总是通过以提供最基本的公共服务的形式来履行社会赋予的公共管理职能，提供各种类型的公共服务是政府履行公共管理职
15、能的重要形式。在现代市场经济国家，政府一般通过下列方式实现公共服务方面的职责。第一，制定政策。首先指政府要对结果负责，即公共服务不管由谁来提供，不管用什么样的体制提供，最终是要由政府对公共服务提供的结果负责；其次是政府要确立目标和制定措施，即在具体的公共服务提供中要达到什么样的目标，通过什么样的政策来实现这些目标；最后是政府必须对结果进行监督和评估，即政府必须站在公共服务消费者的角度对公共服务提供过程及其效果进行有效的监督和评估，确保公共目标的达成性，保护社会中所有人平等地享受各项公共服务。第二，实施监管。即对于某些准公共服务，可以引入市场机制解决问题，通过消费者和提供者之间的市场交易来完成这
16、类服务的提供活动，但是政府必须通过有力的监管措施，指定相关公共服务的价格、质量，对部分服务进行价格补贴等，以解决服务供给不足以及市场失灵带给消费者的损害，维护市场公平秩序。第三，保证筹资。政府筹资实际上就是政府承担公共服务的成本，通过市场购买公共服务的活动。政府付费的实质是指某些公共服务不管由谁来提供，不管用什么样的体制提供，但是资金来源主要应是公共财政资金，其目的是通过付费来保证公共服务的供应，同时通过政府付费来保证公共服务提供的均等。第四，直接提供。即对于某些私人不愿意提供和生产，或者通过市场提供和生产成本过高、难以保证质量的公共服务由政府职能部门、国有企业直接提供和生产，以满足公众对这类公共服务的需求。（二）政府公共服务职责的划分原则关于各级政府在公共服务职责方面的划分，由于国体、政体等不
