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1、 官民共治秩序 基层社会治理的研究，一直是从“加强基层政权建设”的视角来审视社会治理模式和基层组织控制形式，主要的认知取向是以现行党政管制体系对体制外出现的政治空间和社会空间进行“组织介入”：一是防范社会力量在体制外形成异己势力；二是把新的社会力量纳入体制中。这类研究暗合的前提是国家主义与集体权利至上。反过来讲，个体权利和社会权利的正当性必须符合和放置于前者的政治逻辑论证当中。从社会秩序规则来源上看，中国基层治理由官民互嵌性权力体系构成：一是党政系统，由党的组织系统和政府行政系统构成，这是主导基层社会治理的权力系统；二是派生系统，由党政权力系统派生的治理主体，发挥党政权力辅助力量的功能和作用；
2、三是职役系统，即官治与民治相结合的、以民治辅助官治的组织形式，是政府（官治）向社会的延伸。由官民互嵌性权力体系构成的基层社会治理结构，核心是政治治理和权力庇护关系。站在基层社会立场，从制度分析入手，阐明基层公共性社会关系性质的变化，辨识构成基层社会治理的合法性资源和制度化力量，（进而）对基层社会治理的规则或规范体系进行结构分析。最后认为，在当前基层政治空间和社会空间已经发生变化的情况下，要求基层公共性社会关系确立在个体权利和社会权利的社会自治基础上。一 官治或民治：不同的叙述方式对基层社会治理的观察，一直存在两个并非截然相反的研究立场：一个是将基层社会组织形式视为国家权力的功能实现部分，所谓基
3、层治理，就是如何将基层社会纳入国家管制体系当中，这是从官治（或政府）立场看问题；另一个是从公共性社会关系性质的变化，关注个体权利和社会权利的实现形式，并以此来观察基层政权建设的公共性含义，这是从民治（或民间）立场看问题。研究立场不同，分析视角也不同。前者的视角，一般认为贯穿于现代国家政权建设的内涵就是国家权力渗入整个经济社会生活的方方面面，比如国家权力造成的“社区国家化”可以解释为传统国家与现代民族国家的本质区别，1这通常被视为国家政治现代化的标志；后者的视角，一般是从草根阶层来审视社会权力与国家权力的互动关系，核心的问题集中在公民权利的实现上。在帝制时期，基层政权为专制皇权服务，代表基层政权
4、的是县衙及其派生群体和职役性雇佣群体，比如胥吏群体及遍布于帝国基层的各种控制性组织形式，前者是构成传统中国基层社会秩序体系的一支重要的政治力量，属于直接与民众打交道的官制授权系统的权力形式，掌握着基层社会实质性权力，后者是官治与民治相互嵌入的、以民治辅助官治的基层组织形式。从基层社会变迁上看，观察近现代以来的国家政权建设，最本质的一点：一是国家权力的性质是否发生了改变，二是基层公共性社会关系性质是否发生了变化。从近代中国历史发展上看，“基层政权建设”紧要的问题并非要明确民众权利以及与国家的权利关系，即建构基层现代公共性社会关系，2或者说，所谓“国家政权建设”乃是国家主义主导的现代化过程。反过来
5、说，基层公共性社会关系并没有确立在个体权利和社会权利的基础上。从国家政权建设这方面讲，并不是基层政权建设没能完成政府公共性问题的逻辑论证社会相对于国家来说才具有基础性意义，而是所谓加强基层政权建设，不过是传统国家向现代国家转型的“历史的惯性”国家利益与集权权利的政治逻辑的展开形式而已。也就是说，植根于农业社会的权力支配社会的观念和实践一直是中国政治发展的基本特征。过去是以专制皇权为中心的权威表述，比如从君权神授到族姓统治的合法性论述，3现在是国家主义和集体权利的合法性论述，比如国家意识形态和集体利益的阶级统治观念，与帝制比较，贯穿其中的权力支配社会的政治逻辑没有发生改变。4从历史的连续性上看，
6、当今中国基层社会秩序建立在自上而下的基层政权组织的权威支配关系上；换言之，从现代公共秩序规则的建构上看，当今中国基层社会秩序并不是建立在自下而上的，以习惯、习俗、惯例、自治权为基础的公共性社会关系上。但现代治理与传统治理具有本质的不同，比如现代政治国家的特性、利益分殊的社会结构、基于规则和契约上的市场秩序、组织化的现代社会联系方式，等等。从国家政权建设上看，政权的现代化是一个“基层政权建设”和基层社会“去自治化”（相对于传统自治秩序如乡绅自治而言）的过程，与帝制时期建立在皇权、绅权、族权浑一的基层社会秩序不同，现代基层社会秩序的最大变化，是来自国家政治动员和社会控制能力的扩张本质特性，基层政权
7、建设的成功正是体现在自上而下的权威积累和社会结构集中上。综上所述，我们似乎不能简单地从官治或者民治的立场或角度来认识基层社会秩序及其变迁，因为从传统至当代的发展，官治与民治从来都不是两个分属的规则空间，而是浑融一体形成的秩序形态。比如，从建制上看，当前中国基层公共性社会关系的建构首先针对的是一个基层政权公共性问题，它集中体现在集权与分权的矛盾、压力型体制、“政权经营者”5、晋升锦标赛治理模式和行政发包制6，政府制度异化7等结构性问题上。反过来讲，从民间（社会）的角度看，建构基层政权的公共性，所针对的本质含义应该是：基层政权除了为公众服务、为公民自身的利益而存在，没有任何自身的目的，不管这个目的
8、标榜为国家利益或集体权利或者任何其他利益，都不能置于公民个人利益和公共利益之上。因为这是基层政权存在的合法性所在，也是基层政权建设完成现代转型的完整含义。二 互嵌性权力体系：官治与民治的浑融形态从本章所讨论问题的性质上讲，以官治或以民治为中心的叙述方式限制了我们对传统基层社会秩序性质的理解和研究的深化，（进而）影响到我们理解和解释当今中国基层社会秩序的规则结构和体系意义。因为不管是站在官治的立场上还是民治的立场上，都不能够完整地呈现基层社会治理的复杂形态，8尤其不能够系统地呈现基层社会体系的官民共治的结构特性及社会政治含义。从历史上看，传统中国基层社会既非皇权之下、之外的自治社会，亦非自上而下
9、“单轨政治”权力支配关系下的吏民社会。从中国社会性质上看，社会与国家具有互嵌性特质，即国家秩序规范与民间（基层）社会秩序规范具有浑融和互渗的复杂关系。所以，（民间）社会既不是只受国家支配的非自立存在，也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间，而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体，表现于制度，则是一种援礼入法、融法于俗、浑然无外、包罗万有的礼法秩序。9研究表明，帝制时期的所谓“基层社会的自治化”，只是皇权在集权削弱和乡族势力增强下出现的一种间接统治形式，换句话说，在皇权统治能力足够强大的条件下，对基层社会治理便会恢复到一种直接统治形式。10从合法性资源和制度形式上看，遍布于传统基层社
10、会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式被赋予的功能包括行政、司法、赋役、教化等，比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式11、乡绅阶层、宗族势力等，其中引人关注的所谓“乡绅自治”一直被认为是真实存在的“社会自治空间”，这种看法很可能是对历史的误读，性质上它只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。概括地讲，传统中国基层社会秩序是由皇权主导的县衙及其派生系统和职役性基层组织以及地方权威（乡绅或宗族）势力共同分享的权威治理体系，在此基础上，形成了一种既非官治亦非民治的互嵌性权力结构形式。近现代以来国家政权建设改变了传
11、统基层社会原有的秩序整合规则，重新组织化了基层社会秩序，但这是自上而下的国家权力改造社会的结果，并且也不是基层社会公共性社会关系性质的改变，后一点是传统基层社会治理向现代转型的关键所在，因为“在社会成员中确立公民（身份）、公共关系（公民之关联、公民与公共组织之关联）以及公共规则，是公共政权建设的重要任务。它是现代社会关系的一种形式，也是宪政关系形成的基本结构条件。”12从近代中国历史发展上看，国家政权建设的最大特征就是不断地加强财税汲取和社会控制及动员能力，13在这一过程中，传统的基层社会秩序基础虽已发生改变，新的基层社会秩序却没有取代过去的传统社会权力庇护关系代之以现代公共关系，也就是说，传
12、统的基层社会治理逻辑没有发生实质性的改变，它仍然建立在国家政治权力和行政权力的支配关系之上。1949年之后出现的单位制和人民公社体制本质上是权力支配社会的现代形式，从传统国家治理逻辑上看，出现这样的社会组织化运动并不是一个例外。14城市实行的单位制与街居制，和乡村实行的人民公社制度，把整个社会纳入国家权力支配体系当中。“社会成员不仅有了所属的组织，能够工作并得到报酬，更重要的是，他们和公共制度的结构性关系建立：个体在新的公共体制中获得位置，成为其中的成员。这等于个体获得相应的公共资格，社会成员和国家正式制度之间的联系也就此发生。”15就单位制来说，“国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于
13、一身，通过对单位组织的资源分配和权力授予，拥有了直接控制单位组织的权力，并使单位组织依附于国家”。16社会秩序完全依赖国家控制的强度和力度。社会结构分化程度低，社会的各个子系统缺乏独立运作的外部环境和内在条件。就人民公社体制来说，公社经由村社组织民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制，在国家和社会之间缺少明晰的组织边界。17与旧体制比较，新体制推行的是更为彻底的官治化和去自治化。在这个意义上，我们能够把基层社会秩序反过来解释为一种权威秩序统合的“吏民社会”社会特征是干部（管理者）与群众（
14、被管理者）的关系，就是说，之前具有自治特征的传统民间社团组织以及其他基于血缘、亲缘、乡缘和地缘基础上形成的初级社会组织，18无一例外地被国家的力量所窒息，国家权力通过对整个社会经济生活的统辖，实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，官民互嵌并合为一体，社会空间被大大地压缩并与国家一体化，这极大地强化了国家的社会动员能力。改革开放以后，基层社会秩序再次进入一个围绕（党政）权威重建秩序的过程。第一，国家改变了对基层社会的管理和控制方式，从政社合一体制到政社分离体制，体制性权力从村社收缩至乡镇一级，国家与基层社会的关系发生了结构性变化。第二，乡村社会组织形式发生了改变，之前是国家与社会高度一体化的
15、人民公社组织形式，改变为村民自治组织形式。后者是与集体土地产权相连的成员身份共同体，其自治更多的是体现在经济意义上。第三，国家权力的退出和村组制度性权力的弱化。虽然农村的传统势力比如家族势力有所抬头，但从全国看，这种情况还不至于对基层社会秩序产生实质性的影响。与之前高度组织化的社会不同，现在的基层社会治理是一个国家直接面对个体民众的官民（干群）结构关系。改革开放以后基层社会组织形式重构的秩序特征主要表现在：一方面，在国家正式权力的运作过程中，引入了基层社会规则或地方性知识，展现了国家与农民关系的实践形态；19另一方面，国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式，是国家权力对
16、基层社会重新“行政化”即官治化，后者成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员的组织形式。概言之，国家权力对基层社会改变了过去的控制和动员方式，从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为以国家的规范性权力为主与以乡村社会的（村民自治）非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。由官民互嵌结构支撑的基层社会治理体系，具有如下政治和行政特性。首先，党政双重权威体制治理逻辑与官僚群体的治理规则和依据于标准的（韦伯）科层制，形似但质不同，前者具有政治嵌入于行政的体制特性，即官僚群体是一个负有“政治使命”的特殊群体；后者本身具有“合理性”（Rationality）或“合法性”（Legitimacy）特性。前者的特性赋予基层社会治理以政治特征和政治治理的性质。其次，党政系统外围组织及企事业单
