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1、 完善社会救助制度实现公平公正 作为中国的经济中心和人口密集型特大型城市，上海市于1993年在全国率先建立了城镇居民最低生活保障制度，1994年建立了农村居民最低生活保障制度，2002年进一步提出了构建现代化城市社会救助体系的目标，社会救助制度迄今已经历了近20年的建立、发展和优化的过程。进入21世纪，上海市社会救助制度开始了从单纯的生活救济向综合的“民生保障”转变，居民最低生活保障标准逐步形成了动态调整机制，政策覆盖面不断拓展；社会救助制度也从单项政策突破向多层次的医疗、教育、住房等方面拓展。目前，上海市社会救助制度惠及城乡困难群体，已经基本形成了以最低生活保障的生活救助为核心制度，以粮油帮
2、困等实物救助为补充，以医疗救助、教育救助、廉租房制度等分类救助为配套，政府救济和社会帮困相结合、社会救助和就业促进相联动、特殊人群适当倾斜、城乡整体推进的现代城市综合救助政策体系格局。“十一五”期间，上海市平均每年约有45.89万人享受政府生活救助。与“十一五”初期相比，城乡低保标准提高了40.6%，农村五保对象供养标准提高了24.6%；人均救助金额提高了124.39%；社会救助资金投入增长了55.3%；实施社区市民综合帮扶24.87万人次，投入资金2.14亿元。1与此同时，居民经济状况核对系统的工作机构、信息平台和政策法规建设全面推进，2012年5月起被正式运用到上海市低保申请家庭的经济状况
3、核对工作中，为社会救助制度的公平公正实施起到了强有力的保证。一 上海市社会救助体系的制度构成与政策内容（一）居民最低生活保障制度上海市自1993年建立城镇居民最低生活保障制度以来，伴随着经济和社会的快速发展，在不到20年的时间内，城镇低保标准从每人每月120元调整到2012年的每人每月570元，农村低保标准也从每人每年700元调整到2012年的每人每年5160元，覆盖人数从几千人发展到几十万人（见表1）。居民最低生活保障制度采取补差的形式予以发放，只要符合家庭人均收入低于低保标准以及其他涉及户口等准入条件，即可向有关民政部门申请低保。此外，建立了低保标准与经济、社会发展的动态调整机制，低保调标
4、主要考虑以下三个问题：一是物价上涨对低收入群体生活的影响，通过低保调标缓解物价上涨对低保家庭生活造成的困难；二是居民基本生活成本因素，保障低保家庭基本生活；三是上海市经济社会发展因素，让低保家庭分享经济社会发展的成果。随着上海市低保标准的不断提高，城乡低保标准的差距也逐渐缩小。1994年最初建立的农村低保制度中设立了近郊、远郊和海岛地区3条低保线，2003年远郊和近郊地区的低保标准统一成一条线，2005年再次实行郊区与海岛地区的两线并轨；城镇低保与农村低保标准的差距已从1994年的2.31缩小到2012年的1.31。表1 19932011年上海市城乡居民最低保障标准及覆盖人数（二）粮油帮困和实
5、物补助制度为了体现对特殊群体的倾斜，尤其是照顾传统的社会救济对象和老年困难家庭，上海市从1995年开始探索针对以上群体的低保金之外的以实物形式发放的额外补助政策，该政策实质上是给满足条件的困难群体另外发放价值40元人民币的基本生活物资（包括大米和粮油）。伴随着上海市城市经济和社会的不断发展，上海市从1997年起对粮油帮困制度进行改革，规定凡是“三无”对象和特殊民政救济对象、学龄前儿童及中小学生、70岁以上的老人、重残无业人员、大病、重病患者、无业残疾人非本市户籍的配偶、子女等七类救济对象，可以凭借相应的材料到民政部门申请领取粮油帮困卡（俗称“绿卡”），凭借该卡可以到相应的供应点领取粮油制品，2
6、012年该卡价值已调整为每月65元；此外，6069岁的低保家庭老人，可以凭相应材料申请领取粮油券（俗称“蓝卡”），该卡价值为每月22元。根据2012年11月的数据统计，上海市获得粮油帮困和实物补助的各类救济对象达8.22万人。该制度在一定程度上提高了低保对象中最困难群体的救助水平。（三）医疗救助制度为切实缓解患病困难群体的医疗负担，自1997年起上海在全国率先建立了针对患有大病、重病的贫困群体的医疗救助制度。十多年来，上海市医疗救助力度不断加大，救助范围从最初只救助少数困难对象，到目前覆盖所有城乡低保和低收入家庭（150%低保标准）。其中，低保家庭患者只要住院治疗即可享受医疗救助；对低收入家庭
7、的医疗救助则设有病种限制，救助范围包括尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤、艾滋病等九类大重病；医疗救助标准不断提高，从救助自负部分的25%50%提高到50%60%，救助封顶线从5000元增加到5万元，大重病次均救助水平从2008年的3260元增加到2011年的4305元；医疗救助人数日益增加，从2008年的4.08万人次，增加到2011年的4.79万人次。2为进一步方便困难群体看病就医，充分发挥医疗救助的救急救难作用，上海市不断进行医疗救助制度创新。2008年，医疗救助范围进一步拓展，取消了低保家庭的救助病种限制，同时将救助范围在城镇低收入家庭的基础上扩大到农村低收入家庭；2009年，开始了医疗救助
8、“一站式”服务的试点，积极推行定点医疗机构实时结算医疗救助费用的办法；同时，逐步取消低收入家庭病种限制，不断扩大医疗救助受益面；探索推行门诊救助，不断丰富医疗救助内容，真正做到了医疗救助从事后向事前、事中救助的转变，大大缓解困难人员的医疗费用支付压力。据统计，2012年16月，上海市共实施城乡医疗救助2万多人次，支出资金8000多万元。其中，低保家庭1.11万人次，支出资金3847万元，次均救助3447元；低收入家庭7800多人次，支出资金3742万元，次均救助4774元。3“十二五”期间，上海市提出了进一步完善城乡医疗救助制度的新目标：不断增强医疗救助的可及性，逐步优化医疗救助流程，进一步提
9、高医疗救助管理服务水平，继续加大医疗救助的资金投入力度，逐步建成供给及时、服务便捷、管理科学的医疗救助制度。（四）教育救助政策为了缓解贫困家庭因子女上学的教育费用支出负担，帮助贫困家庭走上脱贫之路，上海市政府从1999年到2006年，先后出台了多项关于低保家庭中小学生以及全日制中等职业学校学生的帮困政策。就义务教育阶段的困难家庭而言，对低保家庭和特殊困难家庭学生免杂费、免书本费并且发放补助生活费，标准为每生每月110元（一年按9个月补助）。其他经济困难家庭学生减免杂费，根据实际困难程度发放学生助学金，具体标准为：小学甲等每生每月120元，乙等每生每月90元，丙等每生每月60元；中学甲等每生每月
10、170元，乙等每生每月140元，丙等每生每月110元。4对于全日制中等职业学校学生而言，帮困助学金内容有：补助学费、书簿费、生活费。其中学费补助按就读学校现行的学费收费标准执行，书簿费补助按就读学校书簿费标准执行，生活费补助按每年每人990元标准执行5。对于大专院校的学生而言，已经建立起以助学贷款为基本渠道，勤工助学为主要途径，奖、助学金为主要激励方式，学费减免、困难补助为辅助手段的帮困助学教育救助体系。目前的教育救助政策虽然在一定程度上缓解了低保家庭教育支出的压力，但由于救助范围相当有限，对于升学压力较大的高中阶段教育救助不足，对幼儿阶段教育救助缺失，教育救助的力度和效果十分有限。（五）廉租
11、房制度及住房补贴政策廉租房制度是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会救助性质的住房。2000年，上海在全国率先建立廉租住房制度，建立了以居住困难和收入困难为条件的“双困”准入机制，采取租金补贴为主、实物配租为辅的住房保障方式。租金补贴即为政府发放租金补贴，由申请家庭自行到市场上选择租赁住房；实物配租为政府筹措和组织房源，供符合条件的困难家庭租赁并同时发放租金补贴。享受实物配租的廉租家庭要符合规定的条件，并在提出专门申请后，经过进一步审核调查符合规定条件的，才能获得实物配租资格。对于实物配租的廉租住房，租金标准为所在地市场租金的八折，市场租金由
12、房地产评估机构客观评估产生。廉租住房租金的实际支付，由廉租家庭自付租金和政府租金补贴两部分组成。廉租住房保障面积为人均居住面积10平方米（约为建筑面积20平方米）。目前实施的最新申请廉租房收入和资产条件为：自申请之日的上月起连续6个月人均月收入低于1600元，家庭不拥有机动车辆、出租房屋和人均5万元以上金融资产等价值较大的财产和临时的较大财产收入（如福利、体育彩票中奖等）。6为稳步扩大廉租住房受益面，在廉租房面积保障标准不变的情况下，上海市自2006年起已先后6次将人均月收入标准从“低保”（最初为320元）放宽到500元、600元、800元、960元、1100元，直至1600元，将人均家庭财产
13、准入标准从1万元放宽至3万元、4万元直至目前的5万元，基本覆盖到低收入的住房困难家庭。同时，通过机制创新，积极推进实物配租工作，努力提高廉租实物配租比例。2012年上半年，上海市出台了调整实物配租申请条件和配租标准等6项有关廉租住房保障政策实施文件，对上海市十年来施行廉租住房保障制度和有关政策作了较系统的梳理总结、修订完善，并与现行共有产权保障住房的相关政策有机衔接。截至2012年9月底，上海市廉租住房累计受益家庭已达到9.2万余户，其中2012年19月份新增受益家庭5500余户，对符合条件的申请家庭基本实现了“应保尽保”；此外，已有约3000户家庭按新政策提出实物配租申请。7（六）就业促进政
14、策、救助渐退制度和收入豁免政策为了防止福利依赖，进一步调动低保家庭有劳动能力成员的就业积极性，提高社会救助的效率，上海市积极推进发展型救助政策，制定了救助帮扶与就业促进联动的一系列制度与政策。其一是针对有就业能力低保对象的就业促进政策。对有劳动能力的低保申请者，民政部门协同劳动部门联手提供就业培训和就业机会，并优先进行托底就业安置。其二是救助渐退制度：对因就业或者有其他形式固定收入而退出低保的困难家庭，民政部门并不立刻终止其低保待遇，而是设定一个合理的退保缓冲期。其中，对接受政府安置上岗并且退出低保者，一次性发放两个月至半年的低保补差；对因自谋职业退出低保者，一次性发放两个月至半年低保补差的双
15、倍金额。其三是收入豁免政策。对低保家庭成员因外出就业而增加的交通费、餐费等，予以每月595元（2012年标准）的基本生活费抵扣，并规定在低保审查时就业补贴免于计入家庭收入。“发展型救助”的联动机制减少了对上海市城镇低保福利的依赖，20052011年的7年间，累计有10万多人因就业退出低保。8（七）部分养老金收入豁免政策和社会帮困基金部分养老收入豁免计入的政策是将城镇低保家庭中退休人员的部分养老收入（2012年标准为110元）先予以扣除，其余养老收入才会被作为家庭收入计算。该政策的实施目的是为了保护低保家庭中养老金偏低的退休人员，使其在低保核算时可以享受到更多的益处，加大对老人家庭尤其是少数无子
16、女的“一老养一老”家庭的保障力度，使这部分退休困难老人适当改善其生活水平，减轻其生活负担。上海市社会帮困基金实质上对社会救助体系起到重要的补充作用，与社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接，社会帮困基金一般涵盖低保或者低收入群体中的下岗职工、退休职工、学生以及重大病或者特殊困难群体，此外，社会帮困基金也不仅仅局限于现金的保障形式，而是涉及一系列的实物和培训以及爱心活动。综上所述，上海市已初步建成了现代化城市所必需的综合性社会救助体系，在保障社会弱势群体的基本生活、维护社会公平等方面发挥了非常重要的作用。二 上海社会救助的理念创新与制度转型（一）实行分类施保，建立就业、保险、救助和慈善的四环联动机制“分类施保”是指针对贫困群体需求的多样性以及困难程度的不同提供多层次、多类型的社会救助。2001年，
