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1、 完善社会保障基金运行机制的思路与对策 社会保障基金是国家根据有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金的安全、完整和保值增值，不仅是社会保障制度正常运行的物质基础，也是保证社会保障基金可持续性运作的前提条件。只有社会保障基金安全、高效运行，才能为社会保险参加者及其家庭成员提供必要的帮助，为整个社会经济发展提供一个可靠的社会“安全网”和“稳定器”。社会保障体制是社会保障基金运行机制的制度基础。从20世纪80年代初开始，中国对社会保障制度进行了一系列的重大改革。改革的目标是建立一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践，
2、我国在城镇初步建立了一个独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。但是，在经济转型过程中，由于新体制没有很好解决历史遗留的庞大隐性债务问题，结果造成了社会保障基金运行中个人账户空账和资金缺口扩大等严重问题。同时，人口老龄化趋势、社会保障发展不平衡、资本市场不发达和法制不完善等因素，也对社会保障基金安全、高效运行提出了严峻挑战。如何通过完善社会保障基金运行机制，解决社会保障体制面临的问题和挑战，对我国经济转型和社会发展有着非常重要的现实意义。本文以城镇基本养老保险金为重点，分析中国社会保障基金运行状况、存在的问题，以及相应对策。一 社会保障基金运行体制
3、和运行机制社会保障基金是对用于社会保障事业各类基金的统称。社会保障范畴很广，它包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会救助等内容。根据这些不同内容，可以分别建立相应的社会保障基金，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等等。在社会保障基金项目中，社会保险基金是社会保障基金最重要的组成部分。在我国，社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等。其中，养老保险基金的数额最大、涉及职工数量最多，在社会保险中地位非常突出。例如，2002年，基本养老保险金占社会保险基金收入比例为78.3%，占社会保险基金支出比例为81.9%，占社会保险基金累计盈余比
4、例为66.4%，覆盖城镇职工和离退休人员达到14509.4万人。以养老保险体制为例，1978年以来我国社会保障体制改革大致经历了三个阶段：第一阶段是从1984年到1991年，这个时期主要内容是进行养老保险的县市级统筹试点改革。1991年6月国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定，肯定了养老保险费用社会统筹改革成果，提出了建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，改变养老保险费用由国家、企业包下来的做法，实行国家、企业和个人三方共同负担。第二阶段是从1991年到1997年，这个时期主要内容是建立和实施个人账户和实行养老保险省级统筹。1993年，党的十三届四
5、中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则等。上海、广东、宁波等地对建立个人账户进行了积极探索，积累了一定经验。1995年，国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，扩大了基本养老保险制度覆盖范围，提出了两种具体的实施办法供各地来选择试点。1997年7月，国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，提出在1998年年底之前在全国范围内实行统一的养老保险制度。这项决定对我国基本养老保险制度的建立模式、基本养老保险费的筹集、支出、运营和监管等做了明确规定。第三阶段是1997年以来，这个阶段的主要内容是完善社会保障
6、体制的各项制度，规范社会保障基金运行和管理。1999年1月，国务院颁布了社会保险费征缴暂行条例，对社会保险费征缴范围和征缴办法做了进一步规定。1999年6月，财政部、劳动和社会保障部联合发布了社会保险基金财务制度，财政部发布了社会保险基金会计制度，对社会保险经办机构的财务行为做了进一步规范。2000年12月，国务院颁布了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，并决定2001年在辽宁省进行试点。该方案对社会保障体系的基本原则、目标任务和养老保险制度的主要政策做了进一步完善。2001年12月，财政部、劳动和社会保障部联合发布了全国社会保障基金投资管理暂行办法，对社会保障基金的投资运作进行规范。此外，劳
7、动和社会保障部还制定并发布了社会保险基金行政监督办法、社会保险稽核办法等，来加强基本养老保险金等社会保险费的征缴和监督管理工作。从运行角度看，基金筹集、基金支出、基金运营和基金监管等，是社会保障基金运行的重要环节。其中，基金筹集是社会保障基金运行的首要环节，它通过社会保险征缴机构向不同的缴费主体征收社会保险费，来建立社会保险基金收入户。基金支出是社会保障基金运行的最后环节，它通过社会保险经办机构开设基金支出户向收益对象发放社会保障专项基金。基金运营和基金监管是社会保障基金管理的中间环节，前者是利用资本市场来实现社会保障基金的保值增值，后者是发挥国家行政监管机构和监管部门的作用，确保基金安全、化
8、解基金风险和保障劳动者权益等等。从时间上看，社会保障基金管理又是一个动态变化的过程。上一个年度社会保障基金决算情况和盈余状况，对下一个年度社会保障基金预算和运行有着重要影响，从而影响到社会保障基金的动态可持续性。（一）基金筹集按照社会保险费征缴暂行条例规定，基本养老保险费征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。基本养老费筹集坚持社会统筹与个人账户相结合的原则，由企业和职工共同负担。1997年关于建立统一的企业职工基本养老保险制
9、度的决定规定，企业缴费比例不得超过企业职工工资总额的20%，个人缴费比例1997年不得低于本人工资的4%，以后逐步提高到8%，按本人缴费工资的11%为每个职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费部分全部记入，其余部分从企业缴费中划入。2000年关于完善城镇社会保障体系的试点方案对企业和个人缴费做了新的规定，企业依法缴纳的基本养老保险费（不得超过企业职工工资总额20%）全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂。养老基金社会统筹基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，不能占用个人账户基金，严禁截留、挤占和挪用。个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，个人账户
10、储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工退休或人员死亡，个人账户可以继承。个人账户基金由省级社会保险机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，收益率要高于银行同期存款利率。（二）基金支出基本养老保险金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。1997年关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定规定，职工领取基本养老保险金必须具备三个条件：（1）达到法定年龄（即男职工60岁、从事管理和科研工作的女职工55岁、从事生产和工勤辅助工作的女职工50岁）
11、；（2）所在单位和个人依法参加养老保险并履行了养老保险缴费义务；（3）个人缴费至少满15年（过渡期内缴费年限包括视同缴费年限）。对于符合条件的离退休职工，基础养老金按职工平均月工资的20%计发，个人账户养老金按其账户储存额（包括利息）的1/120计发。2000年的关于完善城镇社会保障体系的试点方案对基础养老金发放也做了新的规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右；个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户全部储存额一次支付给本人。基础养老金由社会统筹基金支付；个人账户
12、养老金由个人账户基金支付，月发放标准根据本人账户储存额除以120。个人账户基金用完后，由社会统筹基金支付。已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金；1997年统一全国企业职工基本养老保险制度前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。基本养老保险金水平的调整，由劳动和社会保障部、财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施。离退休职工的养老金采取社会化发放的管理方式，从企业转向由社会保险经办机构或其委托的银行、邮局等机构，减轻企业的社会事务负担。（三）基金运营1997年关于建立统一的企业职工基本养
13、老保险制度的决定规定，基本养老保险金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入金融和经营性事业。2000年关于完善城镇社会保障体系的试点方案进一步强调，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按规定存入国家银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。2001年全国社会保障基金投资管理暂行办法对社会保障基金投资运作行为做了新的规定，在保证基金资产安全性、流动性和保值增值的前提下，由全国社会保障基金理事会负责制定社保基金的投资经营策略，选择并委托
14、合格的社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管，实现社会保障基金的保值增值。社保基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。理事会直接运作的社保基金投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算应符合下列规定：（1）银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。（2）企业债、金融债投资的
15、比例不得高于10%。（3）证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。条件成熟时由财政部会同劳动和社会保障部社会保险理事会报国务院批准后，可扩大投资范围。理事会可以按社保基金净收益的20%提取一般风险准备金，专项用于弥补社保基金投资发生重大亏损时社保基金投资管理人所提管理风险准备金不足以弥补的亏损。一般风险准备金余额达到社保基金资产净值的20%时可不再提取。社保基金净收益全额纳入社保基金账户。（四）基金监管从时间序列看，基金监管分为三种：一是事先控制，主要采用基金预算、确定收益率指标等方法进行控制；二是实时监
16、控，特指对基金在征缴、支付和运营过程中所实现的控制，如现场检查基金运营情况；三是事后控制，是指从基金的运行结果中获取信息，并采取积极措施，处理有关问题，如清理被挤占挪用的基金。1997年关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定提出，要抓紧制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理；要建立健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保对基金的安全。此后，劳动和社会保障部、财政部等政府部门先后制定并发布了一系列政策文件，采取了相应的政策措施，初步建立并形成了以劳动保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、内部控制以及法律监督、社会监督有机配合的社会保险基金监管体系。根据国务院职能分工，劳动和社会保障部是中央社会保险基金监管机构，负责组织实施社会保险基金监
