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1、 完善社会保障制度的思路与对策 党的“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标。十六届三中全会提出了关于完善社会主义市场经济体制的决定。党的新一届中央领导集体提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观。这标志着我国经济社会发展进入了新的发展阶段。国家“十一五”计划时期（20062010）是加强社会保障制度建设与完善社会保障体系的关键时期。在我国人均GDP已经跃上1000美元台阶的重要社会转型时期，加强社会保障制度建设与完善社会保障体系成为维护社会安全，保持全面、协调和可持续发展的关键举措，也是在新的科学发展观指导下全面建设小康社会的国家基础性工程。目前我国仅仅建立了新型社会保障制度的基本框架，但还
2、很不完善、很不健全。如何在国民经济仍能保持较高增长速度和仅存的“人口红利期”的有限时间之内，修正并巩固新型社会保障制度的基本框架，扩大社会保障体系的覆盖面，完善社会保障制度的运行机制与管理体制，提高社会保障制度的运行效率和保障效果，是一个艰巨而复杂的任务。因此，国家要形成和明确完善社会保障制度的基本思路，选择适当稳健的政策措施，完成“十一五”计划时期社会保障制度建设的重任。一 完善社会保障制度是我国的重要战略任务如何看待“十一五”计划时期是我国完善社会保障制度的关键时期？主要可以从社会保障制度的功能、基础条件以及中国的发展进入特殊阶段的需要方面来看。首先，社会保障制度是中国社会主义市场经济改革
3、深化时期必不可少的减振器和保护网。市场经济改革越向纵深发展，市场经济在中国经济的覆盖面越广，那么，社会保障制度的地位就越突出越重要。从中国经济改革的不同阶段的差异，我们可以明显看出社会保障制度的这种重要性。在农村联产承包责任制和乡镇企业的改革时期，农村的生活保障问题在传统家庭内部解决，而城市的生活保障问题刚刚从企业向社会转移，因此作为经济主体制度之一的社会保障制度的建立和完善尚未提上日程。在城市国有部门改革加速和大力推进非国有经济发展的时期，城市的下岗、待业和失业人员大量产生，原有的以企业或单位为主体的医疗和养老保障逐渐解体，因此，社会保障制度建立的必要性首先在城市表现出来。在目前和即将到来的
4、“十一五”时期，中国的市场经济改革已经从产品市场向要素市场全面延伸资本市场走向一体化投融资、劳动力流动的障碍大大降低而流动速度空前加快、能源原材料市场的行政垄断性经营逐步打破、土地市场的开发速度也会大大超出人们的预料。所有这一切，给原来仅限于城市社会保障范围的我国社会保障制度带来了重大冲击。最明显的冲击现象表现在农村，由于土地和资源被征用而成为“无地可种、无业可就、无基本社会保障”的“三无农民”现象在农村地区越来越普遍。如果社会保障制度不能赶快弥补这个以及其他类似的“真空”，中国经济下一步改革所造成的振荡和冲击，将可能是整个社会所不可能承受的。其次，社会保障制度的建立已经具备所需要的理论、政策
5、、资金和操作实施等方面的基础条件。如果说在社会主义市场经济的改革探索时期，人们在中国是否需要社会保障制度的认识问题上没有形成理论共识，对于社会保障政策在国家经济政策体系中的地位也不够重视，从中央到地方的各级财政中难以挤出资金用于社会保障体系的早期投入，政府和社会对于社会保障基金的收取、运营和支付方面也缺乏经验而常常束手无策，那么，经过近三十年的改革开放，我们已经积累了建设社会主义市场经济的基本理论和基本经验，并且在年均约9%的经济增长率基础上积累了初步小康社会的财富。因此，可以预计，从2006年开始我们在完善社会保障制度方面将有比较成熟的社会保障理论的指导，将有一系列配套的社会保障法律法规和政
6、策体系的支持，将有比较丰富的财政资金、企业资金和个人收入的投入，也将在十几年社会保障改革试点的基础上拥有一支富有操作经验的专业人员队伍。由此可见，“十一五”时期加快社会保障体系的建设和形成完善的社会保障制度，已经具有坚实的现实条件，不再是什么“空中楼阁”。经过努力，一个比较完善的社会保障制度的建立是完全可能的。再次，中国经济社会发展转型和人口转型已经进入特殊阶段，社会保障制度的完善化已经刻不容缓。从市场经济各国经济增长的历史来看，当人均国民收入超过1000美元左右以后，对于一个国家而言既是进入一个新的加速发展的机遇期，也是一个经济社会矛盾和冲突上升的特殊不稳定期。这是由于1000美元以下的收入
7、水平往往意味着大多数人的温饱问题尚未解决，社会既没有充分的资本积累和市场面来拉动新水平的增长，同时人们更多地关注如何吃饱穿暖的问题。而1000美元收入水平的达到，不仅为更高质量和水平的经济增长积累了丰富的资本和开辟了广阔的市场，而且已经摆脱温饱困扰的大多数群众有更多的机会和时间来接受教育、获得信息、关注社会、思考前途，即表现为民众的民主意识和参与意识空前增强。据联合国和国内学者估计，在“十一五”时期，还是中国人口进入工作年龄阶段的最高峰时期。这就不仅为中国经济增长准备了充分的劳动力资源，而且还表现出特别强烈的人口的“青年意识”即争取平等的公民权、受教育权、劳动权、生活保障权和生态环境权。在这样
8、一个新的阶段，市场经济发展早期的那些“效率优先”、“一部分人先富”、“城市优先发展”、“先污染后治理”等政策思路就越来越难以为继。因此，只有以完善全面的社会保障制度为代表的一系列兼顾经济与社会发展、城市与乡村发展、东中西部发展等协调发展的政策，充分保障全体公民的基本生活要求和社会诉求，才能为中国的下一步增长和发展提供必要的制度保障。二 目前我国社会保障制度的主要问题（一）社会保障制度的制度基础还不稳固尽管过去10多年我国社会保障建设取得了明显的进展，初步形成了与社会主义市场经济相适应的社会保障体系的基本框架。但从整体来看，这个框架还是比较粗糙的，有些项目的制度设计存在一定缺陷，不同保障项目及相
9、关政策的协调性差，新型社会保障体制的制度基础还不稳固。（1）社会保障的政府责任与社会保障制度的安全性关系尚未理顺。按照现代市场经济体制的要求，社会保障制度是一项公共产品，建立和健全社会保障体系是现代国家政府的责任。由于中国政府对于执政规律正处于探索和积累阶段，社会保障制度也处于建立的早期，因此，各级政府对于执行社会保障的社会责任与尊重社会保障制度的法律地位仍然模糊不清。在社会保障的实践中，作为法定的社会保障制度经常受到政府相机需要的各项政策和措施的干扰和侵犯。这样就对社会保障制度的安全性构成威胁。为了维护社会保障制度的安全，在政府建立起一个独立的社会保障制度以后，社会保障制度的运行就需要与政府
10、的日常社会管理运行分开，使社会保障制度在法律规定的框架内和政府的监管下独立运营。2000年11月成立的全国社会保障基金理事会的运作，为社会保障制度逐步走向独立运营开了一个好头。但是，现存社保基金的许多方面尚有待完善。在“统账结合”的社保资金筹集方式基本确立后，这方面的问题将更加突出。无论是个人账户或统筹账户，都必须独立运营、专业管理、自收自支。因此，如同当年中国的财政和银行的“分家”一样，中国的社会保障体系与财政体系需要经历一个“分家”过程。（2）社会保障体系的多层性和社会保障的广覆盖性存在矛盾。从中国是一个世界上人口最多的大国和经济社会发展存在多方面的差异性的特点来看，中国的社会保障制度的建
11、立过程不可能是一次性和单一性的。从个人自愿储蓄到个人自愿商业保险、集体合作保险、企业补充保险、地区统筹保险、国家强制基本保险等社会保障体系建立的各种途径的出现和利用是不可避免的，也是必需的。但是，对于社会保障体系建立的多层次性的强调，往往使得各级政府将社会保障当作社会的事，而忽视了自己是建立社会保障体系的主要责任者。因此，在社会保障体系建立的过程中，出现了强势地区和强势群体的社会保障系统建立得比较快和积累余额比较多，而弱势地区和弱势人群的社会保障体系建立得非常缓慢和体系比较脆弱的现象。在一些比较贫困的区域和人群中，基本的社会保障仍然是可望而不可即的事。这样的发展趋势，是与新一届中央政府关于城乡
12、之间、区域之间、经济与社会之间协调发展的方针相矛盾的，也会进一步造成社会保障体系与经济发展的滞后。因此，政府需要兼顾社会保障的多层次性和广覆盖性。（3）国有经济改革的速度与社会保障体系的稳定性存在冲突。经过前一时期的讨论和研究，我国学术界和政府在关于以出让国有资产的方式弥补现有社会保障资金的不足问题上基本达成共识。认可低工资时期的低积累或无积累的养老和医疗困难，可以通过减持国有股的方式解决。在这样的融资安排下，建立了初步稳定的城市社会保障体系。然而，随着包括国有中小企业、国有大型企业、国有事业单位、国家各级行政机关的改革力度的加大，势必形成一个庞大的停止社会保险贡献而转入社会保险享受的新人群。
13、按照现行制度安排，这部分增加的支出需要通过缴费征集来解决。这样，势必会进一步加重现存缴费者的负担，进一步削弱缴费贡献的激励。在我国社会保障缴费率已经高达39%左右（加上住房公积金达到50%左右）的压力下，社会保障体系的稳定性变得非常脆弱。（4）“未富先老”的现实困难使中国完善社会保障制度的任务迫切而艰巨。完善社会保障制度的基本要求是让每一个国民享受到基本的社会保障。由于老年人和身体弱、能力弱的国民是社会保障体系的实际支付对象，而青年人和身体强、能力强的国民是社会保障体系的贡献主体。因此，在建立和完善社会保障体系的早期阶段，理想的国民人口结构是作为“生之者”的年轻人和强壮者多，而作为“食之者”的
14、老年人和贫弱者少，如许多西方国家当年建立社会保障体系时所面对的情况那样。但是，中国目前的老年人（60岁以上）已经占人口的10%以上，中国已经开始进入老龄化社会。而国民人均创造财富的能力依然很低，按购买力平价计算的人均GDP仅为包括韩国、日本在内的工业化国家的1/4到1/8。1当前，中国的老年人还面临着传统的家庭养老体系逐渐解体和通过老龄就业自我养老的困难的加大问题。这意味着，与西方发达国家相比，我国不能把希望更多地放在社会保障体系的国民缴费积累上，而需要将各年增加的公共收入的一部分投入社会保障体系，以克服“未富先老”的现实困难。（5）社会保障体系存在的“缺项”问题日益突出。在市场经济体制中，市
15、场性组织由于其追求利润的特征而产生市场失效问题，政府即公共性组织由于其在解决公共选择问题上的困难而产生政府失效问题。因此，对于市场和政府都难以解决的大量社会经济问题，需要通过非盈利和非政府性的社会组织来加以协调和解决。一个社会具体需要什么样的非盈利组织，需要通过社会组织制度的创新过程来回答。但是，由于中国的组织制度创新正处于摸索阶段，创新的渠道和程序尚未规范，因而包括社会保障需要在内的大量社会需要不能通过组织创新表现出来。于是，在我国的社会保障体系中，还存在一些必需的保障需求没有在体系中得到反映的问题。比如，中国公共卫生保障体系的问题，农村和城市社会救助体系的问题，医药生产和供应保障监督体系的
16、问题，如此等等。虽然这些问题受到越来越多的重视和讨论，但是，如果讨论的结果是最后由政府出面解决，那也未必是最好的办法。中国需要更多的组织制度创新，将已经存在的现实需求更为充分地反映出来。（二）社会养老保障制度覆盖面过低且缺乏可持续能力从资金的角度分析，养老保障是最主要的社会保障项目。中国社会化的养老保障制度建设与经济体制转型和国有企业改革进程密切联系在一起，形成了养老保障体制的过渡性特征。（1）基本养老保险的覆盖面比较窄，且扩大覆盖面的难度非常大。按照所有劳动就业人员都参加基本养老保险的要求，目前的覆盖面还不足20%。以2003年底的统计数据，在占就业人员66%左右的农村就业人口中，养老保险仅仅处于试点阶段，覆盖面充其量为5%左右。在其余34%的城镇就业人口中，包括参加企业养老保险和机关事业单位养老保险的人员为11646万人，占同期城镇就业人员25639万人的45.4%。扩面难的
