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1、 完善农村社会保障制度的思路与对策 改革开放以来，我国在农村社会保障体系建设方面开展了大量的工作和探索。但我国的农村社会保障制度仍然只有很小的覆盖面，而且保障程度低，区域差异大，农村社会保障不能适应农民对社会保障的需求和社会经济的发展水平而持续、健康、快速发展。一 农村社会保障的现状我国农民主要依靠个人、家庭和农村社区集体应对各种生存风险。但是，我国农村历来也存在着一些社会保障项目；随着农村人口的异质化，那些不以土地为主要收入来源的农村人口（如失地农民、进城农民工和乡镇企业职工）中的一部分，逐步被纳入到城镇社会保障体系之中。（一）农村的社会保障项目和开展情况我国在大范围开展的农村社会保障项目主
2、要包括农村社会养老保险、农村社会救助和以合作医疗为主的医疗保障。1.农村社会养老保险为了适应农村社会经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，1992年，国家民政部在几年试点的基础上颁布实施农村社会养老保险基本方案。农村社会养老保险在资金筹集中采取“个人缴费为主、集体补助为辅、国家以政策扶持”；实行完全个人账户，个人缴费和集体补助全部记入个人名下；基金的管理和运营以县为单位。参加保险的农民60岁以后根据个人账户积累的数额领取养老金。在各级政府的强力推动下，我国农民参加保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快（见表3-1）。到1998年，投保人数达到了8025万人，占当年农村人口总数86
3、868万人的9.24%，占当年农村劳动力46432.2万人的17.28%。当时，全国共有2123个县、65%的乡镇开展了这项工作，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万农民开始领取养老金。由于这一制度在实施过程中存在很多问题，1998年国务院决定对其进行整顿，业务由国家民政部转入劳动保障部管理。但因为没有明确具体的整改方案，农村社会养老保险工作实际上处于瘫痪状态。1998年以后投保人数下降，退保人数增多。到2002年底，全国有31个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，参加农村社会养老保险的人数5461.78万人，基金积
4、累233亿元，有124万人领取养老保险金。表3-1 农村社会养老保险的开展情况农村社会养老保险的发展呈现区域差异。在2002年参加农村社会养老保险的5461.8万人中，东部10省（直辖市）有2832.2万人，占51.9%。东部地区人均缴纳的保险费也远远高于其他地区，2002年东部地区的保费收入占全国的比例却高达97.6%。西部地区一方面是因为人口基数大，另一方面很可能是一些原来参加的人已经停止投保等因素，所以虽然参加保险的人数很多，但保险费收入很少（见表3-2）。如四川省参加保险的人数共计326.0万人，占全国的6.0%，但保费收入只占全国的0.35%。表3-2 2002年我国不同区域农民参加
5、社会养老保险的情况2.农村社会救助我国农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济，救济对象为农村的五保户、困难户和其他生活困难群体。2002年，按照每人年均627元的贫困线标准，我国共有贫困人口2820万人。当年，我国农村传统的救济和最低生活保障总人数2288.7万人，占农村贫困人口的81%。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万
6、人。目前，农村的救济仍是以传统救济为主。在2002年接受社会救济的2288.6万人中，传统救济1880.8万人，占82.2%。1996年，民政部颁发了农村社会保障体系建设指导方案，提出在农村建立最低生活保障制度。目前，我国所有省（自治区、直辖市）都在不同程度上实行了农村居民最低生活保障。但农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小，只有407.8万人，占17.8%。分区域来看，东部发达地区的农村救助的主要形式已经转向了农村最低生活保障这种形式。2002年，我国东部农村居民最低生活保障和传统救济总人数435.6万人，实行低保救助的196.3万人，占45.1%。其中，上海市、天津市和山东省已经全面建
7、立农村居民最低生活保障，北京市和浙江省农村居民最低生活保障覆盖面分别达到了96.6%和71.5%。从资金来源看，农村困难户救济主要靠地方财政拨款。五保供养有分散供养和集体供养两种形式，前者的资金来源是村提留，后者主要靠乡统筹。农村低保的资金来源各地有所不同。多数地方是市以下财政、村集体和农民共同负担，也有少数省级财政给予一定支持。目前，有的是市、县、乡、村四级负担，有的是县、乡、村三级按比例负担，有的是县、乡两级负担。如江苏省县、乡、村三级分担比例一般为334或343，该省也有不少地方实行了县、乡两级财政共同负担的办法。福建省一般实行由县、乡、村三级按比例负担，多数采取433或334比例负担，
8、也有的地方采取532比例负担。13.农村医疗保障我国农民中的绝大多数农民是自费医疗，来自政府的转移支付和具有风险分担的合作医疗、医疗保险所占的比例很小。1998年的调查资料显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口占12.56%，其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%，更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗，而87.44%的农民是完全自费医疗（见表3-3）。表3-3 1998年我国农村医疗保障制度构成完全由个人承担医疗风险的后果：一是因为农民收入和储蓄有限，导致农民有病不敢看，农民的卫生保健指标恶化。根据1998年的调查，农村36%的农民应就诊而未去就诊，65%的农
9、民应住院而未住院，上述两个比例均比1993年有所增加。目前，农村婴幼儿死亡率和孕产妇死亡率不仅远远高于城市的水平，而且还大于城市10年之前的水平（见表3-4）。2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里。二是因病致贫、因病返贫突出。表3-4 城乡婴幼儿死亡率（1/）和孕产妇死亡率（1/10万）对比在这种情况下，2003年初，中央决定以财政补助的方式，实行农村新型合作医疗制度。从2003年起，中央财政对中西部地区，除了市区以外，参加新型农村合作医疗的农民，每人每年按平均10元安排补助，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人
10、均10元。中央要求，到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。2003年底前，全国有19个省、自治区、直辖市正式下发了新型农村合作医疗制度的实施意见、试点方案和管理办法等文件，29个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团确定了294个新型农村合作医疗试点县（市），约覆盖9330.89万农业人口。其中，中西部地区确定了227个试点县（市），覆盖6257.79万农业人口，实际参加新型农村合作医疗的人数为4576.49万人。医疗保障程度的区域差异显著。表3-3中的医疗一类地区主要集中在沿海发达省市。发达地区农民不仅自我保障能力强
11、，而且市场化的风险分担机制容易发育，集体和社会保障的程度也高。例如，1998年合作医疗在全国的比例仅仅6.57%，而在一类地区却达到了22.22%。2002年上海市浦东农村共有农业人口约26.3万人，参加各种医疗保障的人数为25.24万人，投保率为95.89%。其中参加合作医疗保障的人数17.27万人，占纯农业人口的65.59%；参加其他医疗保险的7.98万人，占纯农业人口的30.3%；不享受任何医疗保险的只有1.08万人，占4.11%。发达地区农民不仅参加合作医疗的比例大，而且保障程度相对高，2002年，浦东农村人均缴纳合作医疗基金266.25元，其中个人缴纳119.23元，镇、区政府、村集
12、体、乡镇企业的补贴为147.02元，占55%。（二）城镇社会保障体制向农村的延伸改革至今，我国农村内部高度同质化、均等化的格局发生了根本变化，农民（农村人口）这一指标已不代表一个同质性的集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。在我国的一些地方，城镇社会保障体制着手覆盖一部分农村人口，主要包括失地农民、进城农民工和乡镇企业职工等非农劳动者。1999年以来，城市社会养老保险从原来的国有部门强制性地扩展到城市一切非国有部门。浙江、上海、广东等很多地方开始尝试把农民工纳入城市养老保险体制。以北京市为例，2001年北京市出台北京市农民工养老保险办法暂行规定，用人单位必须为所招用的农民工办理参
13、加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳。用人单位为每一位农民工每月缴纳养老保险费的标准为全市上一年职工月最低工资标准的19%，农民工本人的缴费标准是7%至8%。允许农民工更换工作后，到新工作地接续其个人养老保险金账户。如果回到农村，则将其个人账户封存，待重新就业后可启用，继续缴纳保险金；若户口所在地有农村社会保障管理机构，也可将账户随同转移回去，继续支付保险费用。此后，鉴于农民工与用人单位关系的不稳定性，北京市劳动和社会保障局又对该规定做了补充，规定在参加养老统筹的农民工与用人单位解除劳动关系时，即使没达到养老年龄（男年满60周岁，女年满50周岁），也能一次性领取养老金，并终止
14、其养老保险关系。江苏省苏州市根据劳动力从业性质的不同，将农村各类企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险范畴。鉴于农村企业发展的不平衡，允许经过23年的过渡期之后再与城镇职工养老保险并轨。统一缴费标准，缴费基数按照城镇上年职工平均工资或农民人均纯收入的一定比例确定，缴费比例按照城镇职工社会养老保险的缴费比例。从基本养老保险起步，同时鼓励有条件的农村企业同步参加医疗、工伤等险种，逐步全面纳入城镇企业职工社会保险体系。工业化、城市化是经济结构调整的必然要求，也是全面建设小康社会的必由之路；而工业化、城镇化的推进必然导致土地的非农使用，使部分农民永久失去土地。采取“一脚踢”的货币安置方式有缺陷，很多
15、地方都实行土地换保障，把失地农民纳入城镇社会保险体系。上海市建立小城镇社会保险。具体做法是“24X”，以上年社会平均工资的60%作为基数，“镇保”的基本费率为它的24%。“X”是补充保险，企业和个人在参加“镇保”并按24%的缴费比例缴纳社保费后，根据自身情况，自愿选择缴纳补充保险。失地农民强制性参加小城镇社会保险。他们的安置补助费首先用于支付一次性缴纳不低于15年的基本养老、医疗保险费。这种办法实际上设置了给失地农民补偿的底线，有利于维护失地农民的利益。由于失地农民在一次性缴费年限内就业的，基本养老、医疗保险费可以免缴，能够减轻企业的负担，所以有助于失地农民尽快找到就业岗位。从1999年到20
16、03年底，浙江省被征地农民已超过200万人。以往，浙江对被征地农民一般采取一次性补偿的方式，不少被征地农民在用完了土地补偿金后，生活便得不到保障。针对这一情况，浙江省2003年上半年出台了关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见，对被征地农民的养老、就业、医疗、低保和培训等提出明确要求。到2003年底，浙江全省已有10个市、50多个县（市、区）建立了被征地农民基本生活保障制度；有30多万被征地农民参加基本生活保障，其中有10万人达到条件的参保对象开始领取基本生活保障金。该省的湖州市于2003年3月份出台了关于建立市区被征地农民基本生活保障制度的通知，2003年1月1日后的被征地农民必须强制性参加生活保障制度，一次性缴纳基本生活保障费23000元，其中个人17800元，集体5200元
