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1、 完善失业保障制度的思路与对策 自1986年以来，通过近二十年的努力，我国已经基本建立失业社会保险制度，基本上覆盖了城镇正规部门职工，为失业的受保人提供了较为有效的生活保障，发挥着越来越大的作用。失业保障制度的首要功能是为失业者提供生活保障，以满足他们在失业期间的基本生活需要。失业保障通常还包括为失业者提供的再就业服务，包括职业介绍和就业培训，各国的失业保障制度都包含这方面的内容。由于就业是一个相对独立的、十分重要的问题，后有专题进行讨论，因此这里不涉及再就业服务，而只讨论失业生活保障。一 城镇失业保险制度进入新阶段我国现行失业保障制度的主体是社会保险，国家强制用人单位和职工共同缴费，建立失业
2、保险基金，支付受保人的各项待遇。从国外的情况看，已建立失业保障制度的国家，主要是采取社会保险形式。此外还有少量的国家实行失业救助制度，由财政提供资源，为失业者提供生活保障。还有一些国家采取“雇主责任制”，国家制定法规，强制雇主履行义务，在解除雇员的劳动合同时，为雇员提供一定的经济补偿。在计划经济体制下，我国长期没有失业保险制度。1953年国家实施的劳动保险包括养老、医疗、工伤、生育等保障制度，但未涉及失业保障。在随后形成的计划经济体制下，实行“铁饭碗”就业政策，人们一旦被安排工作，就不存在失业问题，因而没有必要建立失业保险制度。20世纪80年代开始，随着劳动体制改革，建立失业保险的问题也提上日
3、程。为了配合国有企业用工体制改革，1986年国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定，开始建立当时称之为“待业保险”的失业保险。当时纳入保险的对象仅为国有企业合同工，他们只涉及企业职工的小部分。1989年，为了配合企业破产制度改革，“待业保险”扩大到破产企业及整顿企业职工。1992年，在党和国家的文件中开始出现“失业”概念，国家统计部门也开始使用失业指标，原来的“待业保险”自然就成为“失业保险”。当时的失业保险只起到制度性补充作用，筹资规模小，覆盖面小，享受待遇的人数也很少。当时的国有企业存在着大量的冗余人员，但没有将他们推向社会，企业仍然承担着冗余人员的工作安排及各项待遇。因此，当时的失业保险
4、只是配合国有企业劳动体制改革及企业制度改革的工具，还没有真正起到承担劳动力市场风险的作用。1996年之后，为了搞活国有企业，减轻企业负担，企业开始大量裁减冗余人员，出现大量下岗职工，给失业保险提出了新的要求。当时的基本做法是建立下岗人员再就业服务中心，由单位、社会保险和政府各出一部分资金，为下岗职工提供生活保障和再就业服务，成为一种很有特色的、过渡性的失业保障形式。到2002年，全国国有企业累计下岗人数2714.7万人，其中绝大部分通过再就业及提前退休等政策得到安置，只有小部分人继续领取下岗生活待遇。2000年领取下岗待遇的人数达到高峰，当年年未为657.2万人。1在这个过程中，失业保险制度介
5、入企业就业保障历史责任，部分地承担了企业冗余人员的负担，但只是提供了小部分的资金，而大部分资金以及下岗人员的管理和服务，都是由企业和政府承担的。从2000年开始，各地的下岗制度陆续向失业保险并轨，解除劳动合同的职工不再进入再就业服务中心，而是直接纳入失业保险。原有在再就业服务中心的下岗职工，在享受中心提供的下岗待遇期满后，也逐渐转入失业保险，由失业保险机构管理，按规定享受失业保险待遇。通过几年的并轨，下岗人员逐年减少。到2003年底，全国国有企业还有下岗人员270万人，其中进入再就业服务中心的190万人，比2000年高峰时的人数大为减少。做好这部分人的并轨工作，是2004年失业保障工作的一个重
6、要方面。2随着这部分下岗人员的并轨，作为过渡形式的下岗人员再就业服务中心将完成其使命，失业保险将跃上前台。并轨使失业保险进入了一个双重责任阶段。一方面它直接接纳企业新出现的下岗人员，实际上是完全承担劳动力市场的失业风险，体现了失业保险制度的实质。另一方面它又接收“中心”转入失业保险的下岗人员，体现着对企业历史责任的分担。这种双重责任将是一个短暂的过渡。按照规定，下岗职工在再就业服务中心享受待遇期满，就必须转入失业保险。到2003年6月，全国已有北京、上海、浙江、广东等十多个省、市完成或基本完成并轨工作。32003底剩余的270万下岗人员，也将在此后三年内陆续并入失业保险。按照失业保险规定，他们
7、并入失业保险后，最多可领取2年的待遇。也就是说，失业保险承担的下岗人员的历史责任，将在“十一五”期间结束，到时失业保险将过渡到单一责任，只按照失业保险参保人的失业风险承担责任，出现市场经济常态失业保险运作新阶段。二 城镇正规就业部门失业保险扩大覆盖面的任务已基本完成失业保障的发展，首要的问题是看它能为多少劳动者提供保障。从理论上说，所有劳动者都不同程度面临失业风险，需要得到失业保障制度的保护。然而，实际上劳动者的情况有很大差别，对失业保障的要求也有所不同。其中最明显的是农业劳动者，在我国实行家庭土地承包制的条件下，他们都可以承包耕地，成为其基本的生产资料和生活保障。因此，他们存在养老保障、医疗
8、保障问题，但不存在失业保障问题。即使是城镇劳动者，正规部门和非正规部门劳动者也有很大差异。从国外的情况看，失业保障主要是覆盖正规部门，也有少数国家的失业保障涉及非正规部门的劳动者。我国失业保险制度在发展过程中，也是从正规部门开始发展起来的，经过十多年的发展，城镇正规部门的劳动者基本上得到了保障。城镇失业保险的发展，经历了一个从国有企业推向非国有企业以及事业单位的扩面过程。1986年建立的“待业保险”，适用对象只是国有企业合同制工人以及破产企业职工。1993年国务院颁布国有企业职工待业保险规定，仍然仅仅覆盖国有企业职工。随着体制改革的深入，非国有经济成分比重越来越大，其劳动力的使用完全按照市场规
9、律，员工面临明显的失业风险，因此更需要社会保障。此外，事业单位也在进行改革，出现了全额拨款、部分拨款和企业化管理三种类型的事业单位，其用人制度也在改变，合同聘用人员增多，他们存在较大的失业风险。为适应这些变化，1999年国务院颁布的失业保险条例，扩大了失业保险的适用范围，规定城镇企业、事业单位职工都必须参加失业保险。其中城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业，职工范围则包括城镇合同制职工和农民合同制工人。也就是说，失业保险适用于除国家机关工作人员之外的所有城镇职工。失业保障覆盖面也随着制度适用范围的扩大以及有关部门的不断努力而扩大。在“九五”期间（199
10、62000年），失业保险扩面进展明显加快，取得显著成绩。1995年，城镇失业保险参保人数只相当于职工人数的55%，到2000年，覆盖水平提高到77%。在这一阶段，失业保险扩面工作重点在国有企业，基本上实现了全面覆盖。在“十五”期间，失业保险扩面工作的重点是非国有单位，通过三年的努力，失业保险扩面工作取得长足发展，覆盖水平迅速提高，城镇非国有企业职工基本上已纳入失业保险，2002年失业保险覆盖人数相当于城镇单位职工人数的96%，2003年达到99%（表6-1）。表6-1 全国失业保险参保情况关于扩大失业保险的覆盖面，一个值得研究的问题是国家机关工作人员是否参加失业社会保险。1989年的“待业保险
11、”曾经扩大到机关事业单位的合同制工人。但1999年失业保险条例并没有把机关单位的合同制聘用人员包括进来，更不涉及公务员。机关单位职工是否参加失业保险，不存经济承受能力问题，而主要在于政府的认识。在养老、医疗社会保险方面，按现行规定，国家机关工作人员不参加社会统筹，这也可能影响到失业保险。然而国家机关工作人员也面临失业风险，特别是其中的合同制员工，不享受公务员待遇，其劳动体制与企、事业单位并无二类。他们失业后的生活保障，是由政府设立相应制度解决，还是通过社会统筹解决，应及早研究，做出明确回答。大致看来，不参加社会统筹，财政的负担轻些，因为国家机关工作人员的失业概率较低。从这一点看，国家机关可以单
12、独设立制度，为职工提供失业保障。但这又引发一个新的问题，如果国家机关单位的职工失业后到其他单位就业，或其他单位职工失业后到国家机关就业，他们的失业待遇就很难衔接。例如某职工在企业参加失业社会保险10年，按现行规定可享受最多24个月的失业保险金，如果它失业4个月后在企业再就业，他还剩下20个月的权益，此后再次失业，社会保险将承认其累积下来的权益。假设他失业4个月后到机关工作，就存在权益转移问题。同样，一个原在机关工作的职工失业后到企业再就业，也会面临类似的问题。除此之外，出现这样的流动，失业保障管理的衔接也有难度。国家机关工作人员是否参加失业保险，必须在上述二者之间进行权衡。一方面是参加失业社会
13、保障所增加的财政成本；另一方面是参加失业社会保险对制度效率及管理效率的提高。有必要对这个问题开展进一步研究。另一个值得研究的问题是城镇非正规部门从业人员，其中主要是个体劳动者以及个体经济的雇工的失业保障。个体经济在城镇越来越成为重要的就业形态，其人数也不断增加。个体经济的特点之一是不稳定，失业概率高，工商行政管理部门每年都有注销相当数量的个体户。从国外的情况看，发达国家的失业保险通常包括自雇者和自由职业者，而发展中国家一般则不包括非正规部门。我国失业保险全面覆盖企业、事业单位后，能不能触及非正规部门，很值得研究。大致看来，在非正规部门开展失业保险，管理工作复杂，道德损害较严重，基金支出风险较大
14、，有相当的难度。权衡必要性和可能性，近期似乎不宜将失业保险覆盖面扩大到非正规部门从业人员。还有一个值得研究的问题是乡镇企业职工的失业保险。乡镇企业是由农民在乡、镇举办的企业，包括乡集体企业、村集体企业、私营企业、合伙经营企业、联营企业等。其雇员主要是农民，他们有承包土地作为生活保障。然而，随着乡镇企业的发展和素质的提升，它们越来越多地吸引来自城市的职工。这些没有承包土地的职工，在乡镇企业工作期间存在着失业风险，与城市职工一样需要有失业生活保障。而且，他们很可能在城、乡之间流动，将会遇到失业保险待遇衔接问题。因此，应当进行调查，了解这部分人的工作流动特点以及他们有失业保障方面的要求，促进乡镇企业
15、为来自城镇的雇员提供失业社会保险。三 要大力提高失业保险的覆盖质量失业保险覆盖面不单纯是数量扩展，还存在一个覆盖质量问题，即参加失业社会保险的职工，在多大程度上履行了制度规定的责任，在多大程度上享受到制度规定的待遇。在失业保险发展过程中，数量的扩展往往得到领导重视，发展很快，但质量的提升则相对较薄弱。其中最明显的一个指标，就是失业保险费的收缴远远未达到制度规定的水平，存在很大的缺漏，这无疑妨碍了失业保险制度功能的发挥。这里我们不妨对失业保险费收缴情况作一个大略的判断。失业保险条例规定，失业保险基金的缴费水平相当于职工工资的3%，其中用人单位按工资总额2%缴费，职工个人按工资额1%缴费。2003
16、年城镇在岗职工平均工资14040元，当年年底失业保险参保职工为10737万人，4于是当年缴费工资基数总额大约为：14040元10737万人15075亿元按规定应缴失业保险费总额为：15075亿元3%452亿元然而，2003年全国失业保险基金的收入总额为249亿元，5与应缴保险费之间有203亿元的差距。也就是说，失业保险基金缴费实际收缴率只有55%，其他45%的保险金都未能收上来。这表明，失业保险扩面工作虽然基本完成，但其质量是不高的；参保职工增加了，但该缴的保险费没能收上来。应当说，失业保险费目前的实际收缴水平，是通过有关部门的不断努力才实现的，近几年来，失业保险费的收缴数量每年都有所提高。但收缴率仍然停留在较低水平，表明失业保险实际运行中仍然存在着有待改进的地方。全国养老保险及医疗保险缴
