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1、 安徽省合肥市“两委两站”化解社区工作“三个不满意” 一 蜀山区推动社区管理体制改革着力解决基层面临的四大现实问题蜀山区是合肥市四个中心城区之一，也是城市西部组团核心城区和西部门户城区。目前蜀山区下属2个镇、8个街道、1个蜀山经济开发区，共辖52个社区、7个行政村，各类住宅小区525个，只有217个小区有物业管理。7万多人因企业改制、破产倒闭等原因由“单位人”转变成“社会人”。近年来，随着城市管理重心的下移和基层民主意识的提升，以行政手段为主导的思维模式和管理方式已经不能适应区域发展的整体要求。基层政府做了一些不该做、也做不好的事情，特别是在社区层面，集基层公共服务与管理的提供者、社区自治和社
2、区服务的组织者于一体，再加上千家万户、各式各样的服务需求激增，社区疲于应对，直接导致了“三个不满意”群众不满意、基层工作人员不满意、上级领导不满意。群众期望得到优质服务的需求无法满足，心生有怨气无处发泄；社区工作人员工作繁重辛苦，却不被认可，心中有委屈；政府行政手段对基层的掌控力日益减退，各项工作落实不下去，上级不满意。面对这种现实情况，蜀山区以推进社会管理创新为契机，展开深入调研，客观分析问题出现的原因，以便有针对性地采取改革措施。通过分析，蜀山区找到了导致目前社区工作“三个不满意”的主要原因集中在四个方面：一是社区角色错位，亟须加快体制改革。在政府职能转化过程中，一些职能部门片面强调重心下
3、移，使社区成为政府的延伸出去的“手”。过多的政府职能压在社区身上，直接导致社区角色错位，出现了社区组织行政化、社区活动形式化的倾向。再加上社区服务的范围和领域比较狭窄，一般多为强迫式的推销服务，可供居民参与的社区事项很少，导致居民参与的热情不高、满意度不高。二是社区组织无长效性，亟须设置统一平台。居民、社区单位缺乏参与社区事务的平台和载体。常常是政府部门要求了就组织居民开展活动，或者社区想到了就召集居民参加。社区服务的开展无计划、无系统，组织一次是一次，有了上次没下次，规律性差，给人一种运动式的、应景式的形式主义的感觉，使居民对社区的认同感和归属感淡化。三是社区人才短缺，亟须增加专业资源。基层
4、政府对社区的管理还缺乏足够的资源支持。城市在发展，社区的规模随之不断增大。往往是一个社区配备十几个聘用人员，这些专职人员面对的服务对象少则一万多人，多则两三万人。他们整天忙于事务，疲于应付，导致没有更多的时间和精力来专门研究和开展社区服务，难以推动社区公共服务与管理创新。四是社区服务观念陈旧，亟须开创服务特色。基层政府过多依靠行政手段对社区进行管理，服务意识不强、服务手段单一、服务观念陈旧。由于行政的手段对社区自治组织没有约束力，致使这种单向、自上而下的完成任务式的方法，不能有效地在社区服务中得到落实。此外，社区工作人员大多没有经过系统培训，也没有社会工作专业相关背景，服务理念及创新意识等方面
5、与实际需求相距甚远，不能满足当下居民对社区的要求。社区需要有目的、有针对性的培育自己的特色服务，以满足本社区居民的需求。基于这样一种现状，蜀山区认识到，健全完善以社区党组织为核心，社区居委会为主体、社区工作站为中坚力量，社区志愿者组织、社区社团组织、社区便民服务类组织等为配套的社区组织体系，刻不容缓。这是社会发展的需求，是党和政府的号召，更是居民迫切的期待。在这一背景下，蜀山区开始从理顺社区组织体系入手，探索推动社区管理体制改革的创新实践，包括西园街道“两委两站”模式在内的一系列改革在全区展开。二 西园街道“四步走”推行“两委两站”模式合肥蜀山区西园街道通过组织创新、平台构建、人才培养及项目设
6、计共“四个步骤”，逐步推行“两委两站”模式，创新社区服务方式，着力破解社区管理难题，使社区居民从服务的享受者向服务的提供者转变，居民在享受服务的同时，增添了对社区的认同感与归属感。（一）推动组织创新理顺社区组织体系是开展“两委两站”的首要步骤。面对群众的不满，西园街道不断创新，经实践后对社区组织进行调整，初步形成“两委两站”的运行模式。1.重构“两委两站”西园街道首先从理念上还原社区居委会的本来面目社区自治性组织，推动社区居委会去行政化，使社区居委会可以实现自我管理、自我服务、自我教育、自我完善等功能。为此，西园街道逐步将社区组织、服务、卫生、环境、治安、文化和计生等七项政府行政职能从社区居委
7、会的工作职能中完全剥离出来。同时，针对社区居委会在硬件、软件、外在、内在等多方面资源匮乏的情况下，无法有效地发动居民、组织居民，更无力提供良好服务的问题，在“社会协同、公众参与”方面不断摸索，大胆尝试，与专业社会服务机构合作，逐步明晰了努力方向。在社区党委、社区居委会、社区工作站的基础上，增设由专业社工组成的社会工作服务站，构建社区“两委两站”新模式。逐步形成了以社区党委领导为核心、居委会民主自治、社区工作站依法行政、社区社会工作服务站开展服务的管理服务格局。2.实行“议行分设”改革在社区“两委两站”的格局中，社区居委会承担“议”的职能，这源于“议行分设”的行政理念。由于社区居民被管理的意识占
8、据主导地位，致使社区居民的社区认同意识、归属意识及自主意识被弱化。实行“议行分设”改革之后，社区居委会“议”的角色得以明确。“两委两站”的设立使社区居委会引领群众自治组织的职能得以落实，同时明确了社区居委会职责与职能。社区居委会在居民心目中成了基层群众的代言人和利益诉求表达的渠道、民主自治与互助服务的引导者、政府与居民合作交流的沟通平台。在去行政化的基础上，社区居委会的角色再被细化，使其能够获得居民的认同，让居民获得“有了自己的领头人”的感受，激发居民“社区人”的主体意识。在这一模式下，成功实践了在安徽省独树一帜的“社区自治搬迁”。“社区自治搬迁”不仅解决了政府“拆迁难”的问题，还与政府进行了
9、职能的交接。在拆迁过程中，政府角色发生了根本变化，从“主导”变为“引导”。而社区自治组织，成为社区、居民值得依靠的力量。3.形成社工引领、义工补充的联动机制明晰了社区居委会和社区工作站的角色定位之后，如何通过社区居委会的组织、引导，鼓励社区居民参与到社区事务、决策等活动中来，增强其自主自治的角色意识与积极参与的责任意识，就成为一个亟待解决的问题。目前，西园街道逐步建立起以社工为引领、义工为补充的联动机制，逐步构建了一个与社区服务、社区自治相适应的社会参与体系。（二）设置服务平台西园街道成立社会工作服务中心，所辖六个社区成立社区社会工作服务站。主要从专业指导、引导扶持、行业管理三个方面设置一个以
10、社区社会工作服务中心为依托的统一的基层公共服务平台。1.开展专业指导西园街道首先在街道层面成立街道社会工作服务中心，由两名工作人员，加一名外聘专业社工管理人员组成，负责指导各社区开展相关工作；而社区社会工作服务站，由社居委确定两名社居委成员、外聘一名专业社工岗位，在街道社会工作服务中心的指导下，为各类社会组织开展活动提供指导和培训。同时，街道引进从事社区居民服务的专业社会服务机构合作，采取政府购买服务的方式，聘请专业社工介入，对社区服务项目进行专业指导。2.给予引导扶持西园街道坚持培育发展和管理监督并重，对社区社会组织给予全面扶持，通过给予必要的资金支持、提供活动场所，将社区志愿者及社区网格信
11、息员作为义工补充到各个的社区社会组织中，以形成一股新的力量。建立辖区各类社会组织的会员制，为社会组织增强凝聚力。初步形成政府扶持、会员缴纳与社会募集等多种方式相结合的经费供给渠道，使社区社会组织活动正常开展更加有保障，使社区社会组织发展更健康。3.实施行业管理西园街道在2012年6月成立安徽省首家街道层面的“社会工作协会”，以协会管理行业，积极培育孵化各类从事居民服务的社区社会组织，具体包括服务培训、项目评估、社区社会组织备案登记、发展规划与组织建设咨询等。目前协会已培育、引导社区自治、文体康乐、公益服务等各类社区社会组织共54家，备案1000余人。（三）培养社区人才为加强社会工作专业人才队伍
12、建设，西园街道确立了“4+1”社会工作专业人才队伍标准。西园街道以采取集中培养的方式，解决专业人才匮乏的现状。随着人才队伍逐渐充实起来，再把获得专业知识的人员派送到各类社会组织中，引导居民开展活动，由专业社工来负责中心和服务站的运转。1.开展有计划的专业培训西园街道结合安徽省“十二五”社会工作专业人才队伍建设规划的要求，制定出社会工作专业人才培养的时间表，以三年为限定期，要求符合条件的街居工作人员都通过全国社会工作者职业水平考试，对三年内通不过考试的聘用人员，予以解聘，做到全员持证上岗。2.实施规范化的系统培训西园街道在2012年6月被安徽省民政厅确定为全省社会工作专业人才队伍建设试点单位，建
13、立社工人才培训基地。西园街道以此为基础，与安徽省社会工作协会合作成立安徽省首家社区教育学院，确定五个教育培训项目。一是社会工作师考前培训。培训对象为符合报考条件的街道社区在岗工作人员，每年36月份开班，双休日上课。依托街道的师资场地挂牌成为全区的社会工作专业人才培训基地。二是社会工作师继续教育。培训对象为已经通过全国社会工作专业职称考试，取得证书的社会工作师，每月开展不低于2次的政策法规、专业理论和实务等技能培训，提高社区社会工作者的综合实务素质。三是社区社会组织负责人培训。培训对象为辖区各类社区社会组织主要负责人，每季度开展1次政策法规、组织建设、财务管理和社会公益等方面的培训。四是社会服务
14、项目参与人培训。培训对象为街道制定的社会工作服务项目的实施人员，每月开展1次政策法规、理论知识、项目实施等方面内容。五是社区居民综合素质培训。社区教育学院同时作为市民学校，面向辖区居民每季度开展1次培训，提升居民公益意识。3.确立标准化的专业人才配备机制在社区党组织、社区自治组织、社区行政组织、社区服务组织4类基层组织中，至少各配备1名社会工作师，达到西园街道基层社会工作专业人才队伍“4+1”的标准（见图1），让社区专业人才积极发挥作用，推动社区基层服务的改革。并在已有的21名持证社会工作师的基础上，再聘请4名专业社工岗位。目前，街道每个社区已达到有4名社会工作师在岗的要求。2013年，西园街
15、道又组织了51人报考，预计会大大超过该岗位标准。此外，西园街道还对获得职称的工作人员每月发放定额岗位补贴，以示鼓励。图1 基层组织人员标配（四）实施特色服务项目西园街道通过专业社工机构介入，实施社会服务项目化运作。街道业务科室负责对社会服务项目的确定、评估、跟踪、问效，引入第三方社会组织负责实施，明确双方的角色定位。通过一年多的探索和实践，涌现出不少有一定规模、有一定口碑、有一定服务经验、具有辖区特色的品牌社会组织服务项目。这些专业机构带领周围居民开展自我管理、自我服务，受到辖区居民一致好评。1.“情暖夕阳”居家养老服务项目西园街道辖区内6000多60岁以上老人和80岁以上独居或空巢老人，可以
16、享受社区提供的居家养老服务。目前，登记在册的服务对象已有240位老人。项目以“居家养老服务合作社”和“照护中心”为依托，开展代为购物等便民服务和打扫看护等社区照护服务。不仅给辖区的老人们提供生活上的照料，还能通过开展的各类活动为老人们送上精神上的慰藉。自2012年以来，开展了“情暖夕阳”系列活动，参加活动的老人超过400人次。2.特殊家庭“阳光四季”帮扶服务项目西园街道辖区内所有符合计划生育特扶家庭帮扶条件的家庭和个人可以享受“阳光四季”帮扶服务。目前，该项目提供帮扶，服务对象33人。由一年四季的节气、时令为主线，开展文化活动，结合“五个一”（一部好的戏剧作品、一部好的电视剧作品、一部好电影、一部好的图书、一部好的理论文章）工作的开展，为计生特服的家庭和个人
