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1、 姜堰市乡镇卫生院的经费保障情况 2000年姜堰市进行了乡镇合并的改革，全市乡镇数量从31个减少为18个。在乡镇合并之前，每个乡镇有1家卫生院，全市就相应有31个卫生院。乡镇合并之后姜堰市仍然按照1个乡镇设立一家卫生院的原则，共有18个卫生院，其余的13个乡镇卫生院实行了改制。经费保障是乡镇卫生院正常开展工作的基础性前提条件。为了了解姜堰市各个卫生院的经费保障状况，课题组成员与姜堰市卫生局的有关人员进行了座谈。综合座谈中的信息，我们发现姜堰市乡镇卫生院的经费没有保障。其中，政策规定的乡镇财政投入与实际需要之间有不小的差距，而且这一投入还经常被扣留、拖延以及截流。同时，市卫生局也挪用了本应用于乡
2、镇卫生院的统筹资金。一 财政对乡镇卫生院的投入少姜堰市1998年实行了市与乡镇之间的分税制，乡镇卫生院下划到乡镇管理，乡镇卫生院的经费由乡镇财政负担。江堰市各乡镇对卫生院的经费投入办法是：以1997年底的财政拨款为基数，实行包干制。每年乡镇财政按照这一固定数额给乡镇卫生院拨付经费，不再增加。这种财政投入方式是政府淡化对卫生院投入的反映。一方面，1997年底对乡镇卫生院财政拨款的基数小。当时政府财政投入主要包括人员经费、办公经费、离退休人员等人头经费方面的开支。另一方面，定额包干性质的拨款，没有自然增长机制。这两方面的因素造成了乡镇卫生院财政经费不足，设备和办公经费没有保障，乡镇卫生院职工享受的
3、待遇也差。据介绍，2005年姜堰市卫生部门的阳光工资平均每月240元左右，但乡镇卫生院职工不能享受；夏季清凉、医疗费每人160元，乡镇卫生院职工没有享受；独生子女费、儿童入托费、住房补贴也没有；住房公积金只发放30%。总的来看，乡镇卫生院职工的工资是基本工资，就是通俗所说的裸体工资。二 乡镇财政对卫生院财政拨付不到位在调查中了解到，即使这一数额很少的财政投入，乡镇财政也没有按照政策执行。乡镇财政对卫生院的拨款存在着一定程度的拖延、拖欠现象。1.乡镇财政拖延拨款按照正常的程序，乡镇财政对卫生院的财政拨款应该是逐月拨款。但是，姜堰市大部分乡镇是一年拨一次，在年底拨款。也有一些乡镇一年拨23次，但这
4、样的乡镇不多。2.拖欠拨款据介绍，2004年乡镇财政共拖欠31个卫生院60万元。例如，梁徐镇有1个公立卫生院，1个改制医院。乡镇合并中，王实镇合并到了梁徐镇，王实卫生院也改制为私立医院，共有40多个员工。2004年，梁徐镇财政欠王实卫生院5万6万元。梁徐镇公立卫生院有50多人，每年的财政拨款应该在12万13万元之间，但2004年政府财政拨款欠5万6万元。沈高镇也有两个卫生院。其公立医院在职人员45人，离退休人员10人，正常应得到10万元财政经费。但是，2004年乡镇财政只给了5万元，欠5万多元。据介绍，历年来，沈高镇卫生院经费都没有足额拨付。为什么乡镇财政会拖欠乡镇卫生院的经费？姜堰市卫生局的
5、同志说：乡镇财政状况不好是一个方面的原因，但更主要的是乡镇领导的态度。姜堰市的一些乡镇比较穷，比如大泗、桥头、大能和蒋垛。大泗镇欠债务达到了1500万元，到目前（2005年5月份）政府工作人员的工资才发到2月份。在这种情况下，乡镇政府很难及时、足额保障乡镇卫生院的经费。但是，也有一些很穷的乡镇，基本上正常下拨了卫生院的正常经费，如蒋垛镇。该镇有两个卫生院，一个是公立的，一个私立的改制医院。公立医院在职职工50人，离退休职工20人，正常的财政经费每年19万元；私立卫生院在职职工40人，离退休人员10人，财政每年应拨经费12万元。近年来，该镇财政基本没有拖欠卫生院的经费。三 乡镇财政扣留乡镇卫生院
6、申请的专项资金近年来，中央和江苏省都有一些有关乡镇卫生院的项目建设资金。各乡镇卫生院可以申请立项，从而获取上级部门的资金支持。据介绍，姜堰市的乡镇卫生院每年能够申请到23个专项经费，每个约7万8万元。按照目前的项目资金管理办法，这些项目资金不能直接拨给卫生院，而是首先拨付给下级财政，然后通过财政之间的传递而到达乡镇财政所，再由乡镇财政所拨付给乡镇卫生院。但是，当资金到了乡镇财政所之后，乡镇财政所没有把这些钱划拨给乡镇卫生院。这样，乡镇卫生院费尽各种力量争取的经费不能正常使用，被扣留甚至挪用了。例如，某镇的卫生院门诊楼是20世纪70年代建造的，非常破旧，以维修改建的名义争取上级的专项拨款。但最后
7、这笔资金被乡镇挪用在其他地方了。为了防止截留和挪用，最近三四年开始江苏省（卫生厅）改变了做法，不再直接拨款，而是给予项目补贴。江苏省对购置1015种设备，按照购置费的1/3进行补贴。四 市卫生局挪用本应用于乡镇卫生院建设的“统筹资金”从1995年开始，在应该下拨给乡镇卫生院的经费中，姜堰市卫生局扣留一部分，统筹全市乡镇卫生院的设备和房屋建设。被扣留的资金被称为“统筹资金”或“切块资金”。切块资金不是固定数字，1998年为376万元，从1999年下降到356万元。但是，这一切块资金没有用于乡镇卫生院的建设和设备改造，而是主要用在了以下方面。（1）姜堰市疾病控制中心建设。1999年和2000年姜堰
8、市疾病控制中心建设，投入资金700万元。2004年和2005年，卫生局每年从切块资金中拨款40万元用于中心的建设。（2）公共卫生正常经费（SARS、禽流感）、乡镇卫生院预防保健等费用的支出，每年20万元左右。这20万元资金中，乡镇卫生院得到了一部分。但是，市直属的公共卫生单位（如妇幼保健站、疾病控制中心）也获得了相当大的部分。（3）卫生局机关经费的补充。姜堰市卫生局每年得到的财政拨款约80万90万元，不足以维持人员经费的需要。这样，姜堰市财政同意每年从统筹经费中拿出一部分用以弥补经费缺口。其中，1998年从统筹经费中拿出了50万元，1999年为55万元，2003年60万元。这样，姜堰市卫生局机
9、关人员开支每年达到了150元左右，其中市财政每年80万90万元，统筹经费约60万元。（4）局机关高温补助100万元。（5）设备投资。近3年来，每年从统筹经费中拿出30万元，用于全市医疗卫生机构购置设备。（6）中医创建。每年20万元。从上述支出的主要项目可以看出，统筹经费用于乡镇卫生院的很少，绝大多数用于市卫生机构以及卫生局的日常运转开支。这种分配办法明显不利于乡镇卫生院。但是，据介绍，乡镇卫生院并不知道切块经费应该用于乡镇卫生院的投入。姜堰市卫生局某人说：这些都是过去的事情，乡镇卫生院对切块经费的由来和用途都不清楚。五 扼要的评述中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定指出，“乡镇卫生
10、院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗服务，受县级卫生行政部门的委托承担公共卫生管理职能”。这就要求政府财政对乡镇卫生院的投入足额、及时，从而使其有可能履行这一职能。但是，上述调查表明，基层政府不仅没有履行其“资金提供者”的角色，而且还截流上级政府的专项资金。这样，乡镇卫生院在生存压力下就有了相对充足的理由来诱导需求、过度服务，如大处方、抗生素滥用、大检查和手术滥用。而医患之间在疾病知识方面的信息不对称使这种诱导成为可能。我们承认，即使有充足的政府财政资金的投入，乡镇卫生院也仍然有可能利用其信息优势和医疗卫生供给的不充分以及政府监管不到位等因素而谋取私利。但这不是弱化对卫生院投入的理由，而是要求尽快改革医疗卫生管理体制、加强政府监管。基层现象政府拖延、挪用乃至扣留乡镇卫生院经费的理由多种多样。但主要原因在于基层领导上对农村卫生的忽视、漠视。前文中不同经济条件乡镇对乡镇卫生院经费保障的差异，就是一个鲜明的例证。在课题组结束对姜堰市调查的一年之后，我们很高兴地看到，姜堰市把乡镇卫生院的管理上划到市，并大幅度增加了投入。有理由相信，这种转变将为姜堰市农村卫生的发展奠定坚实的基础。-全文完-
