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1、土地征收条例 第二节海南土地征收制度的完善 土地不仅是重要的生产要素，同时也是农民最重要的财产和生存保障，保护土地权利就是保护农民最根本的利益。随着我国工业化和城镇化的迅速发展，农村集体土地被征用的规模不断扩大，被征地农民数量急剧增长。2021年以来海南省耕地平均每年减少4527公顷。土地征收会导致农民土地及土地上的各种权利的消灭，成为目前影响农民土地权益的重要因素。学者称土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。1近年来此起彼伏海南农村群体性事件，譬如儋州垦区“309事件”、陵水“514事件”、东方“323事件”等重特大群体性事件或
2、多或少也与征地拆迁有关。海南国际旅游岛将重点建设一批旅游基础设施、公共服务设施、各类旅游主题公园以及高新技术产业，建设所导致的用地需求会在全省范围内对广大农民产生巨大影响，如果一味强调旅游岛建设而忽视对被征地农民的权益保护，则会导致诸多的社会不稳定因素，对海南的可持续发展形成巨大威胁。征地权滥用、程序不明、补偿低是征地制度存在的主要问题，国际旅游岛建设下征地制度的改革要着力解决好这三个问题。 一、缩小征地范围 海南的征地主要由以下几种类型。国家和省重点工程项目；企业为主体的土地成片开发项目；政府主导的土地成片开发项目以及城镇发展一般性项目。万宁神州半岛（香港中信泰富集团）、陵水清水湾（雅居乐地
3、产控股有限公司）等项目的征地，实际已征地面积1830公顷，占征地总量的14%。2调查显示37.5%的农民认为当前征地规模是偏大的，认为适中的占27.4%，对征地规模不清楚的占了23.6%3，这项数据充分说明了海南存在征地规模偏大且相当一部分农民对征地情况不清楚，印证了“公共利益”在海南征地中的不确定性。为此，必须将征地范围限定在科学的范围内。 （一）限制征收权的行使1“学者称土地问题已占全部农村群体性事件65%”，载新浪网：，浏览时间：2021年11月20日。 2罗保铭。“关于海南省征地拆迁相关问题的调研报告”，载今日海南，2021年第11期。 3梁亚荣、盛宪鹏。“海南土地征收中土地权益保护的
4、调查与研究”，载海南人大，2021年第5期。 海南建设国际旅游岛需要大量的建设用地，政府向国土资源部申请追加土地利用计划指标，加大土地供应量4，基于此，我们要严格限定政府必须基于真正的公共利益需要才可以实行征收权。虽然人们普遍认为公共利益是一个不确定的法律概念，但并不意味着对此问题我们只能无能为力。实际上，在相关法律的制定和修改时，我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以排除，另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要（确保公众参与的正当程序）。即便是真正为了公共利益只需要，政府在实行征收权之前也应充分尊重农民的私有权利，基于私有财产神圣不可侵犯的宪政理念，政府不能
5、直接动用公权力将集体土地收归国有，而应在进行征收前与村民代表进行平等协商，尽量通过市场价来购买土地，在土地权利人拒绝协商或是长期不能达成协议时政府才强行行使公权力予以征收。只有这样，才能充分保证集体农民在国际旅游岛建设的大环境中真正获益，才能使他们也真正成为海南的建设者。 （二）建立多元化的非农化模式 除了严格限定在公共利益范围外，对于非公益性项目的农地转用，应允许多元化的转用模式，这将彻底改变我国土地一级市场，实现集体土地和国有土地的平等，从而从根本上优化土地资源配置、保护农民的利益。海南应进行大胆创新，对非公益性项目的农地转用采取以下模式进行：一是城市第三方购地模式。该模式由第三方（现主要
6、为储备机构）按照平等协商买卖的原则，将原来属于农民集体所有的土地变为国家所有，第三方在购地后通过出让租赁、招标拍卖和股份制等市场化方式将土地交给使用者使用。在这个模式中，土地的价格由双方协商，政府只负责监督是否符合规划控制和相应法规。二是农地直接入市模式。该模式中规定只要是在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地均可以与国有土地同样的身份同地、同价、同权，企业第一次交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费，极大地提高了农民的土地收益。这些做法和2021年国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见第 （十六）条“积极发展热带现代农业，积极推动热带特色农业与旅游相结合，制定实
7、施观光农业、休闲农业支持计划，建设示范基地，拓展农业发展和农民增收空间”以及第 （二十八）条“加大政策支持，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集4“海南官员：将向国土部申请追加海南用地指标”，载。 体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点”的精神是一致的，值得推广。 二、完善征地补偿机制 法律规定征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，以农民的收入不因征收而降低为原则。2021年开始实施的海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准将征地补偿费，综合赔偿倍数提高为2126倍。调查显示土地征收后收入水平有所降低及降低很多的分别占18.6%、1
8、3.6%，海口、东方分别有33%、35%的人表示征收后家庭收入下降很多了。5早期拖欠、截留、挪用的农民征地补偿费还有相当部分没有追缴到位。目前的补偿主要采取一次性的货币安置，没有建立长期有效的社会保障体系，也缺乏对农民自谋职业的专业培训，导致失地农民的后续生活难以得到保障。土地征收是为了公共利益而牺牲个人利益的制度的典型制度。社会发展至今，绝对私权的观念已越来越站不住脚，个人为了公共利益而牺牲部分利益是必要的，但个人由此而遭受的于一般税赋负担以外的额外负担或偶发性损失，理所应当籍公共之手来予以弥补，惟有如此，我们才能够在社会公共利益与特别牺牲者二者之间寻找到公平和正义。6 （一）提高补偿数额
9、1、拓宽补偿范围 我国农村尚未建立有效的社会保障机制，农村发展的社会福利主要靠土地实现，土地的失去将导致安定的无保障状态，农村承包经营权既是农民重要财产权，又是农民的劳动权、社会保障权的依托。土地征收就意味着以上权利的失去，因此，应将土地征收补偿费范围修改为包括土地所有权补偿费、土地承包经营权补偿费、青苗及附着物补偿费、少数残存土地补偿费、对相关损害补偿费以及安置费和福利费等六项。 2、提高补偿的标准 征地的补偿标准应当贯彻公平合理的原则，补偿费要充分体现农地的市场价格，即以一个比较公正的价格体系来反映土地的价值，在征地时依照该价格体系5 67梁亚荣、盛宪鹏：“海南土地征收中土地权益保护的调查
10、与研究”，载海南人大，2021年第5期。沈开举、程雪阳：“中国土地管理制度的改革和法治化”，载。浏览时间：2021年11月11日。 为标准来对农地实行补偿。在具体的方法上，我省应充分运用已完成的农地分等定级、核定农地基准地价的工作成果，使农地地价与城市地价一样走向规范化。在此基础上土地补偿标准不再以产值为标准，而是以地价为标准，综合考虑供需、区位等相关因素来确定。 （二）拓展社保资金渠道 应本着“谁用地、谁承担”的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。探索在征地补偿时，用地单位单独列支社保资金。海口市被征地农民养老保险暂行办法已在2021年7月份通过，根据规定符合规定条件的海口被
11、征地农民的基本生活将得到有力保障，实现“老有所养”8，为了充分保障失地农民的生活，省政府应该逐步将办法推广到全省范围。同时建立征地补偿标准与经济增长、物价上涨水平相适应的动态调整机制。要探索从土地出让收入中提取资金为被征地农民提供免费的劳动技能培训，协商用地单位优先吸纳被征地农民就业，以解决被征地农民的生产生活出路问题。除此之外，农民还应合理分享农地转用以后的土地增值收益。建议地方政府要拿出70%以上的土地出让金来建立对失地农民的失业保障、最低生活保障和养老保障制度。这既有利于保障农民分享工业化、城市化成果，也有利于减少地方政府征地的激励。 三、构建正当的土地征收程序 海南省土地征收补偿安置管
12、理办法较为全面地规定了从征地方案的确定到征地补偿款的发放的土地征收程序。但调查表明，在征收过程中， 11.4%的农民对政府的征地目的、补偿标准及范围等情况根本不了解， 29.8%的农民不太了解；在了解征地目的、补偿标准及范围的农民当中，只有15.1%的人是通过正规的征地公告途径了解相关情况的，且各个地方的情况不尽相同，儋州只有9.7%的人是通过征地公告知道的。9可见，地方政府对法律规定的征地公告并没有很好地落实，农民知情权、参与权没保障，土地权利不可避免要受到损害。因此，构建正当的土地征收程序是改革征地制度的重要内容。 笔者以为，科学合理的征地程序应包含以下七个方面： 1、用地单位向县级以上人
13、民政府提出征地申请。这和现在的要求没有大的8“海口被征地农民可申请养老金实现老有所养”，载中国改革论坛网：，浏览时间2021年10月19日。 变化。 2、初步审查。被征土地所在的县级以上人民政府对征地目的、范围、期限、面积等进行审查。审查过程要做到公开、透明，保障集体和农民尽早参与征地过程，允许其对征地目的的合法性发表意见，并寻求司法救济；允许集体和农民与地方政府进行直接磋商以缩短征地时间。具体包括以下步骤：（1）通知公告。征地机关接到申请后在合理时间内将用地单位的用地目的、范围、期限、面积等内容通过张贴通告、电视广播、网络等方式进行公告，并单独通知被征收的集体和农民，确保其有充足的时间准备参
14、与有关程序，否则视为程序违法。（2）提出意见。集体和农民可以通过递交书面意见、要求举行听证会等方式对通知和公告的内容提出意见，特别是对征地行为的合法性、必要性，集体或者农民可以要求听证。（3）公开审查结果。征地机关及时将初步审查情况和结果向集体和农民通知或公告。 3、征地审批。县级以上人民政府将征地材料连同集体、农民的意见一同上报有批准权的政府审批。审批阶段一般不再进行听证，以节省时间。审批机关可以根据公众的意见对征地目的的合法性进行认定，对征地范围、期限、面积等可以直接变更，并说明理由（说明理由也是程序的价值之一）。征地审批只是对征地公共目的合法性的认定，一般不涉及征地补偿问题，只有在双方达
15、成征地补偿协议时才一并审批。对征地方案有异议，特别是对有批准权的政府认定征地行为合法性、必要性的结论有异议的，集体和农民以及用地方都可以依法提起行政复议或行政诉讼，也可以依法向立法机关检举、控诉。检举、复议或诉讼一般不影响征地程序的继续进行。立法机关的监督、司法权对征地目的合法性的审查成为相对方的法定救济手段，有助于保障征地权的正确行使和公民利益。 4、公告、登记。批准征收后，县级以上人民政府土地管理部门要及时将审批的征地方案公告，并通知有关集体和农民；在规定的时间内接受集体和农民对有关土地权利和附着物进行登记，作为补偿依据。土地权利人过期不登记，视为放弃权利。 5、签订补偿协议。应取消征地补偿上限的规定。县级以上人民政府土地管理部门应组织用地单位与集体、农民就征地补偿费直接进行协商；协商不成的，由县级以上人民政府裁决。裁决程序应公开进行，允许集体和农民参与，并可以 要求听证。对裁决不服的，集体和农民可以依法提起行政复议或诉讼，也可以依法向立法机关检举。提起诉讼的，法院要根据具体情况决定补偿费用。这样既扩大了司法权对征地补偿的审查范围，也加强了立法对征地权的监督，能保证补偿的公平性。 6、征地费用的给付。足额给付征地补偿费后才能实施征收，否则视为程序违法，这是保护集体和农民利益的重要措施。 7、实施征收。按补偿协议给付征地费用后，实施征收，注销各种土
