(NEW)陈庆云《公共政策分析》（第2版）【教材精讲＋考研真题解析】讲义

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1、目录 第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架视频讲解 1.1本章要点详解 1.2配套考研真题解析 第二章政府、市场与公共政策的关系分析视频讲解 2.1本章要点详解 2.2配套考研真题解析 第三章公共政策系统分析视频讲解 3.1本章要点详解 3.2配套考研真题解析 第四章公共政策问题的构建分析视频讲解 4.1本章要点详解 4.2配套考研真题解析 第五章公共政策方案的制定分析视频讲解 5.1本章要点详解 5.2配套考研真题解析 第六章公共政策内容的执行分析视频讲解 6.1本章要点详解 6.2配套考研真题解析 第七章公共政策效果的评价分析视频讲解 7.1本章要点详解 7.2配套考研真题解析 第八章

2、公共政策分析方法论 8.1本章要点详解 8.2配套考研真题解析 第九章公共政策过程中的分析方法视频讲解 9.1本章要点详解 9.2配套考研真题解析 第十章公共政策分析模型与框架视频讲解 10.1本章要点详解 10.2配套考研真题解析 第十一章公共政策分析的量化方法（一）视频讲解 11.1本章要点详解 11.2配套考研真题解析 第十二章公共政策分析的量化方法（二）视频讲解 12.1本章要点详解 12.2配套考研真题解析 第一章导论：公共政策分析的 基本理论与框架视频讲解 1.1本章要点详解 00:00 / 00:00 本章要点 公共政策的概念与本质 公共政策的基本特征与主要功能 公共政策分析的框

3、架、要素 公共政策分析原则 公共政策分析历史沿革 重难点导学 一、公共政策的本质 1公共政策的概念 （1）政策 辞海对“政策”的定义：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任 务而规定的行动准则。该定义包括四层内容： 政策制定主体是“国家与政党”； 政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”； 政策的目的是“实现路线与任务”； 政策的时效是“一定历史时期”。 卡尔弗雷德里奇对“政策”的定义：在某一特定的环境下，个人、团体 或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍， 以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。 安德森对“政策”的定义：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是 由

4、一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。 政策的主体不仅仅是“国家与政党”，而是“个人、团体或政府”，在我国 的现实情况中讨论政策多数是指国家的管理行为。 （2）公共管理与公共政策 与“政策”相比，“公共政策”更突出强调“公共”二字，也就是说政策指向 的是涉及多数人利益的公共事务，要规范的是多数社会成员的行为。 公共政策的含义：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现 特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为 准则或行为规范。该含义具体包括四层内容： 公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众； 公共政策的需求基础是社会公共事务； 公共政策是社会公共

5、事务管理中所制定的行为规范； 公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管 理制定准则。 需要说明的是： 社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理，而是包括 政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。 社会公共事务所指的“社会”是相对的，具有不同的层次，在各个层次 表现出的内容存在质与量的区别。 社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的、涉及到所有 或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部 分人(如某些组织或集团)，甚至个别人相关的事务。 公共政策的理论与实践研究，十分需要引进治理理论的相关内容。精 髓为“参与、合作、互动、服务

6、”八个字。 公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”， 但本书所涉及到的政策主体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此， 包括对公共政策的界定，都会从“政府管理”而非“公共管理”视角下进行 阐述。 （3）中外学者对公共政策的界定 伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定 的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太 窄，并受到政治与行政二元论的影响。 拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大 型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划， 以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。 托马斯戴伊认为，凡是政府决

7、定做的或者不做的事情就是公共政 策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它 没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。 国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构 团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政 府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等。这个定义比 较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范， 但没有把公共政策的本质反映出来。 陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期 内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行 为或规定的行为准则，它是一系列

8、谋略、法令、措施、办法、方针、条 例等的总称。这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样 也强调了政策是行动准则，但仍然没有反映公共政策的实质。 （4）对戴维伊斯顿界定的评价 戴维伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权 威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。这个定义 包含了四层内容： 公共政策的实质是分配； 分配的内容是价值； 分配是面向全社会的； 分配的行为与结果具有权威性。 西方学者提出的“价值”一词，有着丰富的内涵，“它不仅包括实物、资 金，还包括权力、荣誉、服务等等有价值的东西”。通俗地讲是“好 处”；规范地说乃是“利益”。人们的一切努力都会

9、与自身的利益有关。 2公共政策的本质 （1）“利益”是公共政策的核心要素 （2）对社会利益的权威性分配 公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各 种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据 自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定 与执行是社会各种利益冲突的集中反映。 政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑 制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，通过政策作用去调整利益关 系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上 讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此， 我们主张可以在

10、戴维伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改 为“利益分配”。 （3）利益分配的基础及其动态性 分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选 择利益和整合利益；分配的关键是利益的落实。 利益选择。政府作为公共权力的占有者，其分配利益首先考虑其政治 统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。 同时，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。制 定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致 的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面，所以公共政策 在分配社会利益时带有明显的倾向性。 利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，

11、除了考虑到社会的整体 利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。 公共政策要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准 则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为，综合地平衡 各种利益关系。 利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人 的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功 能。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利 益。人们从政策中获得利益或失去利益并不是绝对的，有时还会出现这 样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。 利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重 要的。

12、但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有 的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。 （4）增进社会利益 公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何 分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。 增进全社会的利益与效率有关，分配全社会的利益则更体现在公平上。 （5）公共政策的本质 公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择 和整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准 则。 不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产 物； 公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题； 公共政策对利益的

13、分配，是一个动态过程； 公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求； 公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的； 公共政策仅仅是某些规范； 有效增进与公平分配社会利益； 社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益； 用包括三种利益之和的社会利益取代公共利益。 二、公共政策的基本特征与主要功能 1公共政策的基本特征 （1）阶级性 公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政 府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的 政策要符合统治阶级的需要，体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根 本利益和共同愿望。公共政策具有鲜明的阶级性，超阶级的政策是不存

14、 在的。 （2）整体性 公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。孤 立地解决某一问题，往往是不成功的，因此需要整体地分析、解决问 题。政策整体功能的发挥，需要不同的政策环节相互连接，组成一个有 机的政策体系，同时还需要注意政策内容、政策过程与环境之间的整体 作用。 （3）超前性 尽管公共政策是针对现实问题提出的，但政策是对未来发展的一种安排 与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是 建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。 （4）层次性 政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规 格。尽管不同的政策间是相互联系的

15、，但不同类型的政策之间并非 是“平起平坐”的关系，而有主次之分。高层次政策对低层次政策起支配 作用，低层次政策要将高层次政策具体化。按照系统论的能级原则，不 同层次的系统要素具有不同的能级。 （5）多样性 公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩 展而显示出多样的特征。 （6）合法性 政府行为的政策具有一定法律性质，既要依靠社会舆论来维持，更要通 过国家的强制力量来监督执行。政策与法律之间存在着特殊关系，它们 都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律 是实行政策的最有效形式。法律比政策更条例化、固定化，而政策比法 律更具有灵活性。政策的合法性首先表

16、现在内容上不能与宪法、法律相 抵触；其次还表现在程序上要严格守法。在一定条件下，政策与法律之 间可以相互转化。 2公共政策的主要功能 00:00 / 00:00 （1）导向功能 政策的导向，是行为的导向和观念的导向。公共政策是规范人们行为 的准则，倡导的是告诫人们应该按照什么原则，能做什么事，不能做什 么事。公共政策为社会的发展、人们的行为确定方向。 公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是 间接引导，某项政策对一部分人的观念与行为，原本是起到间接引导作 用的，在一定条件下这种间接引导作用却转变成直接引导作用。从作用 结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。违 背事物发展规律、对事物发展方向起逆转作用的、被实践证明是错误的 政策具有负导向功能；那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效 应，也会产生负导向功能。 （2）调控功能 公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的 各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。主要体现为调控 社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。 公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护