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1、我国环境影响评价公众参与制度研究 2002年我国就颁布了中华人民共和国环境影响评价法（以下简称环评法），规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参加环评。 中华人民共和国环境影响评价法第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。但对于公众如何来参与环境影响评价却没有做很详细的规定。作为环境影响评价制度的重要内容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。 汪劲，环境影响评价程序之公众参与问题研究兼论我国环境影响评价法相关规定的施行，法学评论，2004年第2期（总第124期），第107页。于是2006年2月5日，国家
2、环保总局通过了环境影响评价公众参与暂行办法（以下简称暂行办法），该办法对于公众参与环境影响评价做了进一步的规定，该办法也扩大了公众参与环境影响评价制度的范围，进一步推动了我国环境保护制度的发展。一、我国的环境影响评价公众参与制度（一）、我国环境影响评价公众参与制度的发展现状环境影响评价，亦称环境质量预断评价、环境质量评估,是指在环境的开发、利用之前,对该开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响所进行的调查、预测和评价，并制定防止和减少环境损害的最佳方案。环境影响评价制度则是有关环境影响评价的范围、内容、程序、法律后果等事项的法律规
3、则系统。 周珂，生态环境法论，法律出版社，2001年版，第72页。公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律、法规，监督环境法的实施，保护生态环境的制度。是各级政府及有关部门的环境决策行为，经济环境行为以及环境管理的监管工作，听取公众意见,取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。 史玉成，论环境保护与公众参与，.南京财经大学学报，2003年第2期，第76页。我国对于环境影响评价制度依据中华人民共和国环境影响评价法主要包括以下步骤。首先依据环评法第七条规定，规划草案中的环评内容由国务院有关部门
4、、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制；之后依据环评法第十六条和第十九条，建设环评的环境评文件由建设单位委托专门提供环评技术服务的相关机构（由国务院环保行政主管部门授予资质）编制。接着依据环评法第十一条和第二十一条的规定，规划草案或建设环评环评文件在报批之前，应由其编制主体负责举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并出具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。再依第十三条规定，规划草案在报审之前，应先由政府指定的环保行政主管部门或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对其环评文件进行审查；以及第二十二条规定，建设项目有行业主管部门的，其
5、环评文件须经行业主管部门预审。然后才可报有审批权的环保行政主管部门审批，由其作出审批决定并通知相关部门或单位。而公众只有在环评文件的编制阶段可参与其中，依据环评法第十一和二十一条，环评文件必附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或不采纳的说明，但在环评文件进入审查阶段后，法律就再无关于公众参与之规定，公众参与环评“决策”，与法无据。按环境影响评价公众参与暂行办法第十二条和第二十四条规定，公众参与建设项目环评的形式有5种：以问卷调查等方式征求公众意见；采用书面或其他形式咨询专家意见；举行座谈会或论证会征求公众意见；举行听证会，但是不是所有情况下均可采用此形式，仅在建设单位或其委托的环境影响评价机构
6、决定举行听证会征求公众意见的情况之下，方才举行。对于具体的建设项目而言，公众并不能自由选定参与的形式，依照暂行办法第八条的规定：在建设项目环境分类管理名录规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内向公众公告承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式，公众提出意见的主要方式，征求公众意见的主要事项，环境影响评价的工作程序和主要工作内容等。并且，公众也并不是对环评的所有方面均可提出意见，按照暂行办法第九条的规定，公众只能就建设单位公告的“征求公众意见的范围和主要事项”提供意见。同时，暂行办法也具体规定了公民在环境影响评
7、价过程中具体享有知情权(第七条)、得到通知权(第二十二条)、批评建议权和评论权(第十四条)、辩论权(第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条)等权利,使公民参与权的内容大为充实，也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。 梁亚荣、陈利根，环境影响评价中公民参与权的保障兼评环境影响评价公众参与暂行办法，南京农业大学学报（社会科学版），2006年9月，第6卷第3期，第61页。（二）、我国环境影响评价公众参与制度存在的问题1、公民享有的权利还不全面依据环评法的规定，以及暂行办法的规定，由上文可见，在环境影响评价中的公民参与权已经有许多。但暂行办法属于部
8、门规章，其效力有限，其所规定的公民在环境影响评价中的参与权的地位还相对较低。同时，暂行办法对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权还不是很全面。2、环境影响评级中公民参与的范围还很有限虽然经过环评法的原则规定和暂行办法的初步完善，我国公民环境参与权初具形态，但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制。评价法第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“
9、对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易确定；另一方面要同时“直接涉及公众环境权益”“对环境可能造成重大影响”的限制过于严，并且还是要已经过规划编制机关的价值判断，公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而暂行办法对允许公众参与评价的规划的范围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的范围按第二条的规定与评价法相比，也无大的变化，对公众参与的限制依然过多，范围过窄。3、环境信息公开制度的不完善我国虽然在环境立法中确立了公众参与制度，但还未建立相应的配套的制度，因此公众参与制度也就很难落实。公众参与环境保护的前提
10、是环境信息知情权，而我国目前政府的信息公开制度还处在初步探讨阶段，环境信息公开也是非常有限的，不享有知情权就无法参与,即使给予了公众参与权，也无法影响环境决策环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。 向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2007年第2期，第140页。暂行办法虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并没有在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方而的权利，在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求，更缺少有效的程序和制度保障，使公众参与缺乏必要的基础条件。4、听证制度
11、设置的缺陷听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在做出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见。从而体现了行政的公正；听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包括两项基本内容：一是听取对方意见；二是不能作自己案件的法官。 应松年，比较行政程序法，中国法制出版社，1999年版。依照暂行办法第十二条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见”的规定，由建设单位或者其委托的环境影响评价机构进行听证，自己给自己听证，很显然违背了听证制度的基本原则。5、诉讼机制以及
12、司法保障的不完善在国外，公众一般都可在违反环评制度的行政行为可能对环境产生不良影响从而对他造成某种损害时，都可以向法院起诉，得到司法救济，这也从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。在权利救济方面我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼而对于损害一定的公共利益的公众不能提起诉讼这极大的限制了公众维护环境的热情。 向佐群、唐敏，论环境保护中的公众参与，云南行政学院学报，2007年第2期，第138页。我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查，只做出对直接责任人员“依法给予行政处分”的规定，在行政诉讼法规中也无可适用的条款，由于缺乏这种为公众参与提供保障的司法审查机制，实践中很难形成
13、对公众参与的有力支持，最终使环评中的公众参与流于形式。二、国外的环境影响评价公众参与制度（一）、美国的环境影响评价公众参与制度环境影响评价制度源于美国1969年的国家环境政策法（The National Environmental Policy Act of 1969，NTPA），该法规定，凡对于人类环境有重大影响的立法或草案，以及联邦的重要行为，都必须提出环境影响报告书。最初美国并没有环境影响评价这一名称。该词是由于欧洲的大力提倡而盛行于世界各地的。美国的国家环境政策法共两章十三条，分为三大部分：宣示国家环境政策、建立环境影响评价制度作为执行国家环境政策法的主要方法与成立环境品质委员会。国家
14、环境政策法并没有就联邦机关应如何进行环境影响评价做进一步的规定，为使个联邦机关进行评估程序时有所依据，尼克松总统与一九七零年三月五日发布行政命令指示环境品质委员会发布有关联邦机关制作与审查环境影响评价书的指导原则，作为各联邦机关进行环境影响评级时的参考。美国国家环境政策法和，1978年环境质量委员会又发布了国家环境政策法实施条例（以下简称条例）。该条例对环境影响评价制度的操作程序作了明确规定。根据国家环境政策法和条例的规定，美国公众参与环境影响评价制度的内容有：1、参与评价的对象国家环境政策法中明确规定环境影响评价的对象是对人类环境质量具有重大影响的立法和其他重大联邦行动。根据条例的解释，所谓
15、“立法”指向国会提出的提案和立法建议。“联邦行动”包括下列四种类型：官方政策、正式计划、规划、具体项目。国家环境政策法对公众参与评价的对象并未予以明确，不过，公众参与作为环境影响评价的一个程序，可以认为公众参与的对象包括立法和其他重大联邦行动。2、参与评价的阶段在公众参与的阶段上，条例规定了两种参与：一是范畴界定阶段的参与。按照CFR的解释，范畴是由行动、可选择的方案和环境影响组成的。具体来说，包括三种行动、三种选择方案和三种环境影响。三种行动指与建议的行动相关联的行动、对环境具有累积影响的行动和与建议的行动相类似的行动。三种选择方案是指无可供选择的行动方案、其他合理的行动方案和减轻环境影响的
16、措施。三种环境影响是指直接、间接和累积环境影响。所谓范畴界定是指目的在于尽早以公开的方式决定议题的范围以及认定与提议的行动相关的重要问题的过程。根据条例的规定，联邦主管机关一旦决定进行环境影响评价，在范畴界定之前就应在联邦公报上刊登意思通告，作为范畴界定过程的一部分、联邦主管机关应当邀请受影响的联邦、州和地方机构，受影响的印第安部落、提议行动的敌对者和其他相关利害关系人的参与，征询他们的意见。二是环境影响评价书定稿前的参与。条例重点对公众在环境影响评价书定稿前的参与进行了规定。定稿前的参与又分为两种：一种是在环境影响评价草案完成后和环境影响评价报告定稿前的参与；另一种是作出决策之前的对最终的环境影响
