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1、“领导小组”机制的发展理路与经验基于历史制度主义的分析摘要：“领导小组”机制的发展经历了初期人格化组织运行时期、改革开放后制度化组织运行时期、以及十八大以来三个阶段。以历史制度主义审视领导小组机制，会发现它以政治组织模式与权力运行方式为路径依赖性要素，以改革开放和十八大以来全面深化改革为两个关键节点，以中国共产党自我革命的内在逻辑为动力机制贯穿始终，实现了其制度化的发展。国家治理现代化视域下的领导小组机制，未来将朝着机构设置制度化、机构运行程序化、机构职能规范化、机构权力法治化的方向不断发展。“领导小组”是对广泛存在的各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等议事性、协调性工作机构
2、和机制的总称，是党和国家机构职能体系中的顶层性、技术性机制，始终发挥着党和国家对于重大问题的组织领导与统筹议事协调作用。“领导小组”机制设立于中华人民共和国成立初期，其设立之初目的就是在于加强党对于国家事务的全面领导。作为一个历史悠久、规模超大、构成复杂的政治共同体，在全球化时代进行现代国家建设和治理时，必须有能够迅速积聚各种资源的强大的组织性力量。而领导小组正因其特殊的结构和运作方式，适应了这一现代化建设的逻辑。一、理论基础与分析框架当前学术界对于领导小组的研究主要分为两部分；有学者从宏观层面对“领导小组”历史发展、结构与功能调整进行研究；也有学者从中观层面对“领导小组”的运行机制进行研究。
3、国内学者对于“领导小组”的研究主要集中在两个方面。第一，在对于“领导小组”机制的历史与发展过程的研究方面，周望对其发展阶段进行划分，即从最初的中央工作五小组体系，进阶到较为齐全的中央“领导小组”六门类体系，再到当前的中央全面深化改革领导小组及六专项小组体系。国外学者自20世纪70年代以来也关注到了“领导小组”政治现象。兰普顿（David M.Lampton）对于中共中央防治血吸虫病九人小组进行分析，认为这一小组的诞生很大程度上是因为党的核心试图加强对独立性越来越强的政府卫生部门的控制；总体而言，目前学术界从中观维度对“领导小组”机制运行与发展的研究相对薄弱，本文将对“领导小组”机制的历史发展脉
4、络进行系统梳理，在此基础上，以历史制度主义为分析框架，从宏观外部环境与微观政治行动者的行为相结合的角度，从路径依赖、关键节点与动力机制三个维度对于领导小组机构本身发展进路进行分析，并进行经验总结与未来展望。二、“领导小组”机制的发展进路（一）人格化组织与运行时期“领导小组”机制产生于特定的历史条件与社会背景之下。中华人民共和国成立初期，国家积贫积弱，正处于百废待兴的重要时期，高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制是最适宜解决实际问题的选择。1958年6月10日，中共中央印发关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知，首次以规范文件的形式正式设立领导小组，设立这些党内领导小组旨在归口管
5、理与领导政府的各项工作，发挥调查研究、组织协调、科学决策功能。第一，机构设置方面。此时的“领导小组”机构设置体现出机动性、非制度化的特征，同时，“领导小组”机构的成员设置体现出“人格化”的精英化特征。“领导小组”设立之初，以国家和社会发展的重大问题为依据与导向，许多“领导小组”是在国家领袖或政治精英的授意下设立，具有较大的随意性和较强的人格政治色彩。第二，机构运行方面。为保证党的领导与国家经济、文化和社会等方面相互协调，组建了一系列党的工作部门来对口国家机关进行指导和管理。中国共产党借鉴了苏联的归口管理制度的政治模式，为加强党的领导，党的八届四中全会后，中共中央成立5人领导小组。当时，“领导小
6、组”作为高层内部的协商机构，其运作具有较大的随意性。第三，机构权力与功能方面。为了集中精力进行由民主革命向社会主义革命转变的任务，“领导小组”成立的首要目的是加强党的集中统一领导。这一时期内小组的政治属性是政党内部组织结构中的一级；权属关系是直接对中央政治局和书记处负责；为实现自身意图，政党开始通过党内小组的组织形式，加强对于经济社会相关领域的领导。这一时期领导小组的权力与功能的实施多数主要依赖于政治领袖的魅力与威信。这段时期的“领导小组”普遍存在于党内，各级“领导小组”归属于各级党委，体现出了党对于国家权力的高度集中领导，即“党政一体”化特征。“领导小组”具有显著的“人格化”特征，其机构设置
7、、运行与权力功能等方面体现出很大的灵活性。（二）制度化组织与运行时期改革开放是我国历史上重要的转折点，以经济体制改革为重点，行政管理体制改革不断推进，“领导小组”机制的修正与调整也伴随在行政管理体制改革全过程之中，国家在此时期出台了多个相关文件。1986年10月30日，国务院出台的关于清理非常设机构的通知指出“目前非常设机构设置过多过乱，在许多地方超过了常设机构的数量，而且还在继续增加既扩大了人员编制，增加了国家财政负担，又造成常设与非常设机构分工不清，以致助长了官僚主义，降低了工作效率。国务院认为，当前必须认真清理非常设机构，清理的重点是设有工作实体的非常设机构。”第一，机构设置方面。“领导
8、小组”的机构设置延续了以国家和社会发展重要问题为导向的价值原则，与此同时，其设置与撤并机制体现出了制度化要素。1986年国务院关于清理非常设机构的通知指出，“加强对设置非常设机构的管理，建立健全审批制度。今后各级国家机关增设非常设机构，须由有关部门提出专题报告，经编制部门审核并提出意见，由同级政府讨论决定；需在非常设机构之下设立实体办事机构的，要按照设置常设机构的审批程序。”为“领导小组”机制制度化发展提供了方向性指引与制度性保障。“领导小组”的成立通常由正式会议上经集体讨论作出决定，并以正式文件的形式向社会公布，其公开和透明度大大提高；它在组成人员的职位序列、办公室的结构和设置等方面已经形成
9、一种固定化的程式，具有可预测性”。第二，机构运行方面。中央对“领导小组”进行了改革以解决党政不分的弊端，主要保留了涉及大政方针、干部培训和教育等有关工作的“领导小组”，如党员教育领导小组、端正党风领导小组等。第三，机构权力与功能方面。从权力运行的角度来看，权力主体是中国共产党，隶属于中央的“领导小组”归口管理政府各部门，其不仅作为议事协调机构，在实际工作中也承担着督促执行的功能，在这一过程中实现权力的流动。随着社会主义市场经济体制的确立。国家主要发展经济目标的要求，需要强调发挥社会与市场的作用，以简政放权为目的的机构改革不断进行。此一时期领导小组的权力与功能大多集中在经济改革、社会管理等领域。
10、需要注意的是，在此背景下，国家权力不断下沉，交由市场和社会的权力不断增多，“领导小组”数量也随政府机构部门改革的进行而不断缩减，但每撤销一批“领导小组”，就会再成立一批新的“领导小组”，领导小组的机构设置与撤并仿佛陷入了“循环怪圈”，这一现象表明，虽然在国家机构与行政管理体制改革中，“领导小组”机制的设置、运行与功能等方面被注入了制度化要素，但是其距离正式制度尚有很大距离与发展空间。（三）十八大以来“领导小组”机制的运行十八大正式提出深化党和国家机构体制改革，实现国家治理水平与治理能力现代化的要求。部门间协调配合是否密切，事关行政体制的高效顺畅运转。党的十八大以来，通过深化党和国家机构改革，理
11、顺了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项，很大程度上避免了责任不明、推诿扯皮现象。第一，机构设置方面。“领导小组”的设立仍延续并发展了以重大问题导向性为主要特点。同时，随着大部制改革的不断推进，“领导小组”作为其中的重要改革要素在实现了转型升级，逐渐减少了学术界一直关注的不断撤销、不断再设立的“循环怪圈”现象，机构设置与撤并不仅有章可循，数量与规模也处在相对平稳的状态之中。“领导小组”的机构设置基本实现全面公开。“职责相关联的若干常设部门根据业务的相近程度重新“排列组合”成为“领导小组”的成员单位，由其中一个主要部门负责“领导小组”办公室的日常事务。”第二，机构运行方面。“领导小组”机
12、制在延续以往通过会议、文化、分责和督查、树立典型的制度性要素基础之上，不断将其制度化。会议制的不断完善是其制度化运行的重要体现之一。以全面深化改革领导小组为例，自2014年1月成立起至2017年8月转变为委员会，共召开会议38次，平均每个月召开超过一次，2017年8月转变为全面深化改革委员会至今，会议安排更具制度性特征，每两个月按时召开一次会议。同时，在以改革领域的重大问题为导向，以制度化运行机制为支撑的领导小组，作为议事协调机构与全面深化改革时期的纠偏机制，能够保障行政工作的高速与高效。同时，民主化要素也是“领导小组”制度化发展进程的重要体现。第三，机构权力与功能方面。我国进入全面深化改革时
13、期，不断加强党的集中统一领导。应注意到的是，此时期内加强党的集中统一领导，是在面对复杂的国际环境、深层的改革发展问题与实现中华民族伟大复兴的背景与要求之下的制度要求，几乎任何一个方面的改革议题都具有跨部门、跨地域、系统性强、战略意义深远等特点，同时，党的集中统一领导已处于高度制度化保障之下，“以党代政”已逐渐发展为“以党领政”。三、理论阐释：“领导小组”机制的演变逻辑（一）路径依赖：政治组织模式与权力运行方式路径依赖是历史制度主义理论中的重要概念，制度经济学家道格拉斯诺斯率先将路径依赖这一概念用于制度分析之中，他在著作经济史中的结构与变迁一书序言中指出，“历史表明，人们过去作出的选择决定了他们
14、现在可能的选择。”第一，国家与社会重大问题导向性贯穿“领导小组”机制发展始终，长久的有效性与重要的枢纽功能使得“领导小组”机制伴随国家和社会的发展进程，不断进行着再生产，并逐渐向制度化特征转型，由此产生了路径依赖效应。国家高速发展，政治体制改革不断变迁，国家与社会基本经济、政治、文化政策与制度也在不断变革与演进之中；超大型国家政治体制，中央集权制度的需要。处于变动中的政治经济文化社会目标，国家快速高质量的发展需要具有灵活性、机动化的机制嵌套在僵化的政治体制之中。政治体制的变革是缓慢的，其方向性的调整是基本稳定的，而国家各个方面的发展目标却在不同时期，对于政治体制提出不同的需求。领导小组机制自身
15、的重要特点恰恰在于其灵活性与机动化。第二，灵活性的机构设置模式与机动化的权力运行方式。首先，灵活性的机构设置模式与计划经济时期小部制政府机构设置有关。改革开放以前，国家的分殊性、自主性以及各机构间的协调性都是有欠缺的。其中，各机构间的协调性不足就成为领导小组出现的一个重要原因。（二）关键节点：改革开放与全面深化改革的制度背景从生物进化的“间断均衡”中得到启发，历史制度主义认为，制度形成之后，在路径依赖下具有稳定发展的正常时期；而同时，还存在制度断裂的关键节点。第一，改革开放时期是“领导小组”机制制度化转型的第一个关键节点。十一届三中全会将全党的工作重心以及国家的发展目标转移到经济建设上来。国家
16、与社会发展中出现的新问题不断出现，“领导小组”机制的设置与运行的非制度化所引发的行政冗余与设置与撤并的循环怪圈现象，外因与内因共同作用导致了“领导小组”机制的制度化发展进程。具有重要转折意义的标志性文件是1986年国务院出台的关于清理非常设机构的通知，通知主要包含四部分内容：第一，区别情况，撤并一批非常设机构；第二，严格控制非常设机构的设置；第三，加强对设置非常设机构的管理，建立健全审批制度；第四，各地区、各部门按照通知要求，结合实际情况，制定清理方案，抓紧落实。可以看出，党和政府目标在于清理行政冗余，并在设置方面对“领导小组”机制进行制度化的把握。第二，十八大以来全面深化改革时期是“领导小组”机制制度化转型的第二个关键节点。十八届三中全会指出，我国的改革开放已经进入攻坚区、深水区。这一背
