湖南乡村面临的治理难题、挑战与对策研究 摘 要：通过调查我们发现，株洲市乡村普遍存在“人去房空”的环境整治问题、“人去业空”的产业弱化问题、“人去力空”的社会保障问题、“人去心空”的治理秩序问题等四大待治难题又要面对城镇化对乡村治理资源深度“虹吸”、市场化对乡村治理秩序的持续“肢解”、行政化对乡村治理空间的双向“挤压”等三大风险挑战乡村治理振兴必须重构生产秩序、生活秩序和人心秩序，优化乡村治理的顶层设计，建构乡村治理的组织体系，织密乡村治理的机制网络，综合使用乡村治理的多维手段关键词：治理难题;治理挑战;治理目标;顶层设计;治理创新自2017年10月党的十九大报告中提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针以来，为加强乡村治理、推进乡村振兴，2019年1月中共中央印发新修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，2019年6月23日中共中央、国务院印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，2019年6月24日中共中央印发议《中国共产党农村工作条例》，2019年9月4日中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部、中央宣传部、中央文明办、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青团中央、全国妇联印发《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》。
根据文件，到2035年，我国基本实现乡村治理体系和治理能力现代化我们以株洲市为样本，对乡村待治问题、面临的挑战、治理目标和对策展开了深入研究，以期裨益于乡村治理实践一、株洲市乡村待治难题“图谱”梳理1.“人去房空”的环境整治问题我们在调查中发现，株洲农村房屋空废化现象分为“旧建旧空”和“新建新空”两种类型1）“旧建旧空”类型“旧建旧空”型包括四类：一是“违建房”，主要是指易地扶贫搬迁后应拆未拆的老房、享受新富安居工程后应拆未拆单位老房、建新未拆旧的老房等“一户多宅”违建房;二是“危旧房”，主要是指国有或者集体企业在农村遗留的废弃的办公场所、宿舍、生产性用房，拆乡并村后废弃的村部、学校等;三是“空心房”，主要是指长期无人居住、无人監管、无合法继承人的空心房、有安全隐患的空心房、影响村容村貌的残垣断壁等;四是“偏杂房”，主要是指零星分布、简易建设的农村生产管理用房，废旧棚房、旱厕猪牛栏舍等杂房2）“新建新空”类型“新建新空”型包括三类：一是“祖宗房”房主要是指非农人口利用父母名义在农村新建的住房这类住房出资人和产权人不统一，存在两类风险，即父母去世后的产权争议风险和出资人在农村实际持有房产规避政策的风险。
二是“名义房”主要是指在城市购房举家定居城市的农村富人新建的住房上述两类住房都存在“即建即空”的客观事实此外，农村还有更为普遍的人口非农业化引起“人走屋空”的“空置房”在农村住房利用率最高的是留守老人、病人、小孩、妇女居住的“留守房”，但即使是“留守房”，也存在“空层”、“空间”问题因此，毫不夸张地说，在株洲房屋空置率最高的是农村而不是城市2.“人去业空”的产业边缘化问题（1）“人去地空”的产业站位排斥“人去地空”泛指以土地撂荒为表征的农业在国民经济中的弱势站位一方面，随着我国工业化、城镇化、信息化进程的不断加快，一二三产业在国民经济中的地位持续调整，在现代化标准中，通常将二三产业占GDP比重的提升作为一项重要的经济发展成就，同时也以农业占GDP比例的降低作为一项衡量经济现代化的发展指标因此，乡村产业发展的站位空间被进一步挤压另一方面，由于“蛛网效应”和“谷贱伤农”、“增产不增收”等现象，严重戳伤了农民事农积极性，在叠加了个体农民应对市场变化和分享产业价值的能力不足之后，“农地撂荒”等“地空”现象的出现，表明农业在农民心中的站位被严重拉低2）“人去劳空”的产业选择排斥“人去劳空”泛指以劳动力为代表的产业要素对农业选择的弱化取势。
在资本方面，农业经济投入大、见效慢、风险多、产业部配套、规模不经济，成为以效益为王的工商资本选择的弃儿在职业方面，农业生产劳动强度大、职业荣誉度低、工资收入少，农村劳动力纷纷选择环境更加舒适的城市、收入更多的二三产业在激励方面，就政府而言，目前脱贫攻坚、环境保护、风险化解等工作，都有刚性指标的硬约束，在政策、资金、人力、精力等方面具有强磁场效应，排斥了农业关注力就农民而言，各种农业项目由于主体资格的门槛限制，农民被排斥在外，失去了政策的吸引力由于粮补和各种兜底政策的实施，农民种地的积极性也日益消退3）“人去市空”的市场份额排斥“人去市空”泛指农产品的低值性造成的市场占有的疲乏对农业目前面临诸多困境，产业主体不强、产业体系不全、产业附加值不高、产业特色不独特、产业品牌部响、产业服务不优，难以面对激烈的国内外市场竞争，导致当前大量市外农产品因价格低廉涌入市内市场，进一步挤压本地农产品的市场空间3.“人去力空”的养老保障问题当前我国已经全面进入快速老龄化发展阶段据我们调查，目前株洲地区农村地区人口总抚养比在50%左右，这意味着农村地区平均每2个成年人需要负责赡养1位老人，家庭养老负担沉重正成为制约我国农村养老的重要障碍。
如果考虑到农村地区人口预期寿命低于城镇5岁这一现实差距，则我国农村地区的养老形势应更加严峻城镇化对农村家庭养老体系构成了巨大冲击，社会化养老体系存在养老机构供给与需求不匹配的问题，子女养老存在道德风险和能力不足的双重压力特别是唱主角的“老年农业”养老方式被进一步压缩，一方面，外出农民工大多不会选择回乡务农养老，老人成为从事农业生产的“最后一辈农民”，城市农民工年老后，由于城市养老能力和自身实力的不足，大多不得已要回农村养老，而他们已经失去务农能力和意愿，届时农村有可能出现无人务农的困境，农业养老将无以为继另一方面，规模农业是农村产业发展的必然趋势，在政府推动和市场作用下，农地的经营权越来越集中，土地养老变成了土地租金养老和农业补贴养老，将成为常态，显然，其资金规模是满足不了养老需求的4.“人去心空”的治理秩序问题（1）治理方式的“三重隔膜”分治隔膜在“各种各的地”、“各得各的利”的农民个体主导模式的深度演进中，村民自治的“共建、共管、共享”属性逐渐消解，村民对公共事务、公共建设参与的参照物只有自身的利益，由于利益视角的狭隘，公共利益和长远利益成为个体选择的盲区或者对立面，村民自治更多地变成了村民个体利益的角斗场。
村民自治分化为联系十分脆弱的两块：一端是村民自营自利的强化，一端是村民委员会对公共事务的有心无力在一些地区，很多村民缺乏参与民主管理和民主生活的积极性，公共治理的责任往往由村民委员会内少数人承担，导致乡村治理目标达成的难度增加，乡村社会治理无法与乡村发展态势、社会变迁的需求保持同步代治隔膜农村精英的外出和老弱病残幼留守，深刻影响农村自治的走向，最终催生出“委托--代理”的非正式的治理模式在这种模式下，产生了诸多问题：信息传递的失真和不充分问题;代理能力的表达、决断问题;代理效果的低效、反复问题等等由于这种代理的非正式性、间接性、弱质性，严重影响了乡村公共事务的决策效果加上村里留守老人、留守妇女自主参与公共治理的意愿与能力有限，导致乡村治理主体缺位，乡村社会治理的实现难度不断增加因此，不能参与、不会参与、不愿参与成为了当前乡村治理急需破解的难题手段隔膜互联网的快速发展造成无限扩展的虚拟社会空间，特别是以为基本平台的网络社会，使人们的生活步入实时、交互、快捷、高频的“微时代”，自主开放的自媒体话语权，隐蔽性的信息源，交互快速的传播方式，碎片化、泛娱乐化、真假难辨的海量信息等等，使网络社会与现实社会高度互动，使社会舆论、社会情绪甚至社会行为以新的机制形成，传统的管理手段已难以奏效，网络乡村治理成为考验乡村治理体系和治理能力的热点、焦点和难点问题。
2）治理力量的“触角迟钝”党建触角“触”不实农村基层党组织承担着落实国家各项方针政策、加强农村基层党建、谋划全村经济发展的任务，党建引领是乡村治理的关键环节但在部分农村仍然存在基层党组织班子不强、队伍不优、能力不强、示范不够的现实情况随着农村地区大量农村优秀青年流向城市，党员队伍青黄不接，农村党员队伍新鲜血液不足;党员队伍年龄相对较高，学历相对较低，能力素质相对较差，且存在创新精神不足、工作思路老化、方式方法单一等问题;相关待遇保障体系不够完善，工作与待遇之间存在不对等，村党组织吸纳优秀人才的难度增大，能力素质难以保证与此同时，村级集体经济弱化，基层党支部拿不出资金改善村里的设施和环境，难以解决群众关心关注的问题，难以发展村集体产业带动群众致富，导致党组织威信下降，进一步加大了农村基层党组织开展治理工作的难度自治触角“触”不到随着撤乡并村的推进，乡与村的空间规模和人口都在扩大，乡村治理的事务范畴涉及到经济、文化、社会、生态等方方面面，特别是脱贫攻坚和乡村振兴等事务的强势嵌入，乡村原有的利益格局的解构，各种问题和矛盾如雨后春笋般冒出头来，乡村治理对法治权力的介入需求空前喷张但警务人员、警务实施的配备，并没有增强，行政执法与行政调解力量，也没有增强，虽然有些地方推出了一村一警察一律师的举措，但驻村度不够，治理范围一端大，治理能力一端小的矛盾突出。
法治触角“触”不透由于权力失重、能力缺位导致法治力量缺位村民在处理邻里关系时，尚宗族不尚法律在农村，几乎每个家族都建有祠堂，不但红白喜事的操办依靠家族势力，处理邻里纠纷更是诉诸于家族的人多势众而不是法律在处理权力关系时尚信访不尚法律把信访当成打垮干部的尚方宝剑，只要对干部不满意，就纠集族民一级一级上访在处理约束关系时尚自我不尚法律违法用地、打牌赌博等违法行为，比比皆是我是农民，我怕谁”，常常成为不懂法、不信法、不怕法者的口头禅，关系处理法外求解的现象频繁道德触角触不深在城镇化市场化冲击下农村道德财富出现了“负向积累一是不讲诚信合同明明约定建新房拆旧房，但新房一建，死磨硬泡不拆旧房;合同明明约定房子建好付款，但合同到期拒不付款明明外出务工，却说无业，明明有几千元一月的工资或者劳务收入，却说没有那么多二是不讲礼数不赡养老人的不孝之风，大操大办的人情之风，建庙问神的迷信之风，执迷不悟的赌博之风等，与农村原本的勤俭家风、朴实民风和文明乡风格格不入，农村天然的教化功能进一步弱化明明自己有房有车有收入，却将父母分户去争贫困户三是不讲公利基础设施、公共服务等项目建设涉及到自己的小利时，寸土必争、寸利不让、漫天要价 ，一旦不成就阻工，甚至上访。
只讲“伸手”不“动手”干部干、群众看”，“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”，认为国家支持、干部帮扶理所当然二、株洲市乡村治理面临的三重冲击1.城镇化对乡村治理资源的深度“虹吸”目前，株洲市城镇化正处在加速推进期，城镇化率已经超过67%，未来每年增长的预期仍然稳定在1%左右以此速度推算，再过十年株洲的城镇化率将达到80%左右乡村治理必须预估未来城镇化对农村影响的广度和深度，在城市与乡村的博弈中，定位治理目标和策略我们认为，未来城镇化会在四个方面影响乡村治理一是城镇偏好会有所缓解，但发展的引擎仍然在城镇，尤其是一二线城市精准扶贫、乡村振兴和逆城镇化是推动城镇偏好走弱和农村优先发展的三股强势力量，由于农民的议价能力和话语能力低下演绎的利益联结机制的不合理，使得乡村资源和产业利益更多地被城市资本占有二是乡村社会持续分化由于农村人口就业、居住、生活的城镇化，乡村原有的传统熟人社会向“无主体熟人社会”转向，熟人社会原有人际关系的生产互助、情感互动效应不复存在，乡村社会约束机制失灵、社会关系疏离、情感共同体解构三是乡村经济结构解体城镇化进程中，城市对农村资源要素的吸附能力持续走强，农村人地的紧密关系破解，家本位小农经济、以地为生的地权结构造就“人不离土”的经济形态均质化的小。