税务系统机构扁平化设置问题浅探 随着知识化和信息化社会浪潮的兴起，产生于20 世纪 90 年代、来源于西方企业组织变革和 企业再造实践的扁平化理论，由于其层次少、信息传递速度快，在我国企业领域得到重视和 应用后，引入到我国行政管理领域内，已成为我国行政体制改革的一个重要理论依据 目前税收征管成本偏高，客观上要求加快对财政、国税、地税的协调整合近年来,在许多不同类型的组织结构变革中 ,扁平化结构成为一种共同的趋势,如美国通 用电器公司原来从董事长到工人有24个管理层级,经压缩后只有6层;彼得圣吉所创造的学 习型组织的基本特征之一就是“地方为主”的扁平化结构何谓扁平化组织,中国行政组织 结构改革能否扁平化?扁平化的出路在哪里?本文试加以分析一、我国行政组织扁平化改革的理论基础（一）理性官僚制模式的衰退与金字塔组织结构的弊端 我国现行行政组织是建立在韦伯官僚制理论基础上的该理论以提高劳动生产率为目标, 以合理的分工、层级节制的权力体系、依章办事的运作机制、形式正规的决策文书、非人格 化的组织管理为显著特征尽管这种组织在过去相当长的时期内发挥了积极作用,但随着形 势发展,其弊端日益暴露,对它的批评从没有停止过,如本尼斯就总结出了官僚制体系的十大 罪状。
建立在官僚制理论基础上的我国现行行政组织结构是由纵向层级制和横向职能制构 成从纵向看,组织被划分为若干层级,主要由中央-省（自治区）-市（地区）-县市-乡镇五级;从横 向看,每一级行政组织内部按职能被划分为若干个部门,部门内部人员被分为若干层次可见, 这种组织结构纵向层次过多,造成人力、物力、财力的浪费,加重了社会负担;横向部门安排不 灵活,阻碍了信息的流动,增加了信息的失真失落率;决策过分集中在上层,影响了行政效率,助 长了官僚主义和消极腐败而根据目前世界上 160 多个国家和地区的初步统计,地方行政层 次多为二、三级的约占74%,超过三级的也只有17个国家,占11%［1］显然,中国行政组织结 构改革势在必行二）新公共管理运动的兴起与扁平化组织结构的优势20 世纪 70 年代以来,新公共管理运动风起云涌,对官僚制模式提出了猛烈的批评,认为官僚制 不能解决后工业时代政府面临的效率和责任这两大核心问题,主张政府采取扁平化的组织结 构扁平化组织是指打破现有的部门界限,绕过原来的中间管理层次,直接面向服务对象和组 织目标的组织官僚制模式即金字塔组织结构和扁平化组织结构是不同的（见下表） 金字塔组织与扁平化组织结构特点比较［2］ir・ 彳 ■ |~・ ■丿！ 'll W ■ ■ S—I ■■■ L n ■十 i ¥ J KBS L Fa* BfnB..比较项目金字塔组织扁平化组织层次与幅度匕就參、幅度窄山秋少、幅度宽权力结构集中、等级明显分散、痒拌化等级差异 （权力搗遇］不同等级打异大不同等级拧.异较大决策权集中在髙层分散下整个组织沟通方式上下锁之间'购通距高长I： F级之间理斜向沟逋附加于具体的职能部门很多成员分担协调通过等级结构打 明确的管理程序尸段务样，注重人员间 的直接沟通持久性倾向「■固定不变持续地调整以适应最新倩况从上表可见,随着环境的变化,扁平化在组织变革中具有更重要的意义:减少中间层次,可 以加快信息流通;管理重心下降,可以改善决策环境;精干组织结构,可以节省管理费用,降低管 理成本;强调自我管理,可以增长下属士气,开发人力资源;主张民主领导,可以增强决策水平, 提高工作效率等。
二、我国行政组织扁平化改革的现实条件（一）计算机、互联网技术的广泛运用,为组织扁平化提供了技术上的支持 扁平化组织所削减的中间层次不是权力层次、决策层次或监督层次,而只是信息的中转站 随着科学技术的突飞猛进,以计算机、通讯和信息技术尤其以互联网为支撑的网络化社会正 在形成,现代化的办公方式和手段已相当普及,组织内外、上下之间的信息传递更为方便、畅 通,每个人所能控制的领域更大,中层监督的重要性降低因此,中间层次的消除不会影响组织 的正常工作,减少层次成为一种必然二）组织成员对工作本身的满意而非晋升回报的目标,为组织扁平化提供了理念上的支持 传统金字塔式组织强调上下级之间的命令与服从,成员追求的目标是晋升,晋升意味着更蔚为 可观的报酬、更耀武扬威的地位、更颐指气使的权力而扁平化组织则强调授权、参与式管 理,注重对人的培训和教育,关注人自身的发展,因此,成员不再一味追求职位和报酬的高低,而 是把自主性、令人满意的工作和由此产生的快乐作为追逐的主要目标正如人道主义者所说, “快乐的工人有更高的生产率快乐或者满意不是金钱或者晋升回报的问题,而是在同事和 直接上级这种范围面对面团体中的人际关系„„满意不是等级结构决定的,而是通过工人民 主参与决策来培育的”[3]。
三）管理者和公务员素质的全面提高,为组织扁平化提供了人力上的支持 社会的全面发展和人的素质的普遍提高,公务员考试制度、晋升制度改革的成功以及《公务 员法》的有效运行,对公务员的培训和教育力度的扩大,使得我国公务员的综合素质普遍提高 一方面,各级政府领导的专业文化水平和管理能力都有了大幅度的提高,能较从容地处理各种 纷繁复杂的事务,可以适当拓宽政务类公务员的管理幅度;另一方面,普通公务员的政治素质、 行政素质以及道德素质都普遍提高,自我学习和自我管理能力不断加强,在一定程度上能独立 处理各种问题,使得加大管理幅度成为可能四）全国各地区域经济联系日益紧密,为组织扁平化提供了地域上的支持 随着我国以分散、自由为特征的市场经济体制的快速运行,各地经济往来壁垒的逐渐消除,以 及《反垄断法》、《行政程序法》的相继出台,各地之间经济交往日益密切,经济生活日益区域 化,生产布局,投资往来、环境保护等都跨越了行政区划行政区域的经济关系、社会结构、 文化特质等受到了严重冲击,原有的行政隶属关系在经济上日益淡化这就为扩大管理幅度, 实现行政组织的扁平化提供了地域上的支持三、我国行政组织扁平化改革的路径选择（一）解放思想、更新观念,树立扁平化的管理理念 扁平化改革是一项系统工程,涉及方方面面,各级政府领导和公务员在观念上存在很多问题。
一是思想认识上的偏差部分基层领导认为,扁平化改革后,权力上收了,要求提高了,自己的重 要性下降了,因而产生消极情绪,责任心也跟着下降;一些公务员认为,扁平化就是撤机构、减人 员,只会给他们带来下岗分流的压力二是既得利益者的阻碍组织扁平化要求减少中间层 次,这将削减中层管理者的权限,作为既得利益者,中层管理者将自觉或不自觉地抵制并设置 障碍三是传统文化的制约组织扁平化要求上级授权、放权,但在我国传统文化中,统治者 的权力是至高无上的,上级是不能轻易把权力交给其他人的因此,在实施组织扁平化过程中, 能否做到解放思想、更新观念,树立扁平化的管理理念,是我国行政组织扁平化改革能否成功 的思想前提,为此,各级政府要以人为本,通过广泛深入的舆论宣传和细致耐心的思想政治工 作,使广大行政人员充分认识到扁平化改革的重要性和必要性,突破传统文化和传统管理理论 的束缚,树立扁平化的管理理念二）精简程序、合并职能,实现业务流程的扁平化 行政组织业务流程,是指组织以社会需求为起点,在行政组织内部设计的决策、计划、组织实 施、监督控制等具有内在逻辑联系的整个公共管理或公共服务作业过程［4］我国政府现有 业务流程是以任务和职能为核心,将行政组织的任务和职能进行横向部门分解与纵向层级分 解。
在这种职能分割体系下,审批申报条件繁琐、审批环节手续繁琐、业务流程冗长重复、 行政效率极端低下扁平化要求业务流程建立在流程式设计基础上,即按照完成一件事的一 系列先后顺序、先后工作环节或步骤来设计组织结构,这就要求要坚持法治化、制度化、程 序化、便捷化的原则,将分散于各部门的职能进行重新组合,对多余的部门及重叠的“流程” 予以合并,对不必要的管理程序予以精简取消,以达到简化程序、缩短时限、降低成本、提高 效率的目的主要对三个方面进行优化:一是优化政府部门内部的业务流程,即改变政府内部 机构重叠、中间层次过多的状况;二是优化跨政府部门的业务流程,即打破部门界限,使业务所 涉及的各个部门、所需要的各个环节以及各种资源一体化;三是优化不同政府部门之间的业 务流程,即优化发生在两个以上政府部门之间的业务,逐步实现同层次和上下级政府机构之间 的信息交换和信息共享［5］三）减少层次、增大幅度,实现组织结构的扁平化 我国现行的五级行政组织,一方面纵向层次过多,使中央下放到地方的权力并没有完全落实到 基层,阻碍了信息的流动,制约了地方经济的发展;另一方面,省一级行政区划划得过大,所辖地 区人口数量多且自然条件、人文传统差别较大,导致机构庞大繁琐,权力专一集中。
可见,能否 有效地减少管理层次、增大管理幅度,实现组织结构的扁平化,是我国行政组织改革成功与否 的关键所在根据扁平化理论,我们可以做以下尝试:在行政组织的等级层次上,减少中间管理 层次,扩大各级行政组织的管理幅度:第一,取消地区级建制从法律上讲,地区不是一级地方政 府,但在实际工作中,却起着一级地方政府的作用,拥有一级政府的权力,取消地区级建制,可以 使来自省级的行政指令和信息直接下达到县（市）而不必经过地市一级,从而减少管理层次,增 加信息的流通率和保真率第二,适当增加省（区）级政府数量即逐步细划行政区域,适当缩 小部分面积过大、人口过多、自然条件差别大、经济发展不平衡的省区地域,增加省级区划 单位数量,从而有利于遏制地方保护主义,有利于大城市的快速发展,有利于各地区的均衡发 展四）合理分权、善于授权,实现管理方法的扁平化 我国现行政府管理模式的权力高度集中在中央政府,强调下级对上级的绝对服从组织扁平 化管理要求中央政府必须合理分权，因为一方面根据林德尔•厄威尔的“注意力跨度”理论, 一个人的“注意力跨度———能同时给予注意的事项数目———是有限的”,“没有一个管 理者能直接有效管理超过五个或者至多六个工作互相连续下属” ［6］。
另一方面,组织让下级 拥有充分的自主权,并对决策的结果负责,可以调动他们的工作热情,发挥他们的潜能,并能集 思广益,提高决策的有效性和时效性因此,从管理方法上看,扁平化要求:第一,坚持“政府集 权”和“行政分权”原则,合理界定中央和地方的权责范围政府集权”和“行政分权”是 托克维尔在研究各国政治制度时提出的,他认为,一个合理的政治制度应该是这两者的完美结 合政府集权”讨论的问题是关系全体国民利益、规模庞大的事务,如三峡工程、国家的对 外关系等,由中央政府统一协调其他的涉及到地方的简单事务,只与部分人利益有关,如建一 座公园、地方企业的发展等,就应由地方政府负责即“行政分权”第二,坚持统一性与有限性 结合原则,实现集权与分权的动态平衡地方政府实现自身利益最大化的一个前提条件,是地 方政府所代表的局部利益与中央政府所代表的全局利益具有统一性同时,中央对地方的分 权是有限的,地方必须在保证中央法律、政令统一的情况下进行自我管理第三,坚持纵向分 权与横向分权有机结合原则,理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,强调政企分 开、政社分开、党政分开,将资源配置权还给市场,将生产经营权交还企业,将社会自组织权回 归社会,防止政府的错位、越位和缺位。
同时,行政组织的扁平化管理,也要求各级政府领导要做到善于授权授权是指管理者为更好 地实现管理目标,在自己的职权范围内赋予其下属相应责任和权力的一种管理手段扁平化 组织下的授权对行政人员的自身素质提出了更高的要求,要求行政人员要强化使命感和责任 感,树立终身学习、不断提高的理念,提高行政人员独立解决问题的自主管理与自我控制能力, 全面提升行政人员的综合素质五) 政务公开、。