我国地方立法比较概略胡盛仪（湖北省社会科学院政法所研究员）法是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范的总和由于法所具有的普遍约束力的这种特性，使法的创制即立法成为任何国家最为重要的一项政治活动，一般被视为国家的专属行为但是，由于现代国家立法所涉及的事项十分庞杂，仅靠中央立法机关的立法远远不能适应国家各项事务管理的需求，因此，现当代绝大多数国家通过一定的方式授予地方一定的立法权在我国，地方立法经历了一个曲折过程1982 年宪法第一次明确赋予省级地方人民代表大会及其常委会制定地方法规的权力，此后我国地方立法步入了规范和快速发展的轨道但是，由于我国幅员辽阔，各地发展很不平衡，地方立法无论在主体权限、立法内容等方面都存在差异本文仅就此作一概略的比较研究一、我国地方立法的历程比较我国的地方立法经历了一个从无到有、从比较粗放到比较严谨、从立法主体层次众多到立法主体的限定的发展过程，而从新中国成立以来的地方立法的历史发展过程来看，又经历了一个大发展到大萧条再到大发展的曲折过程通过对地方立法发展轨迹的比较分析，可以更好地了解我国地方立法成长状况及其在整个国家立法中的重要地位和作用我国的地方立法开始于新中国成立之初。
1949 年 12 月 16 日政务院第 11 次会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》中规定，各大行政区人民政府委员会的职权之一，是拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报政务院批准或备案①其后于1950 年 1 月 6 日召开的政务院第14 次会议上通过的《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》和《县人民政府组织通则》中，都明确规定了省、市、县人民政府拟定与本级政府政务相关的暂行法令条例的职权②可以说，这期间普遍存在地方立法；而在民族自治地方， 根据 1952 年民族区域自治实施纲要，从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规建国之初， 百废待举 特别是 1949 年 2 月中共中央发出了 《关于废除国民党六法全书与确立解放区的司法原则的指示》③后，旧的法制被废除，新的法律制度亟待建立，因而立法工作显得尤为急迫和重要经国家授权，各地都积极展开了地方立法的工作这一时期的地方立法，主要集中在两个方面，一是政权组织建设，二是地方经济的恢复与发展中涉及的相关问题我国最早的地方立法可以追溯到1948 年 8 月，当时，随着解放战争的节节胜利，晋察冀边区政府与晋冀鲁豫边区政府合并组建为华北人民政府，召开了华北临时人民代表大会并通过了《华北人民政府组织大纲》④，开了我国地方立法的先河。
虽然这个组织大纲还不能算严格意义的地方立法，因为这个时候全国政权尚未成立，但华北人民政府一直存续到新中国成立初期，并且具有了人民民主政权的一般特征，因此，《华北人民政府组织大纲》应该可以看作是我国最早的地方立法1950 年至 1952 年前后，各大行政区，各省、市、县的政府几乎都制定了人民政府组织条例、部门组织通则和人民政府工作通则，为新中国的地方政权建设提供了强有力的法律和制度保障1954 年宪法的颁布， 规定只有全国人大享有修改宪法、制定法律等立法权， 全国人大常委会享有解释法律、制定法令等权限，而国务院则只有向全国人大提出议案的权力，没有规定其享有立法权，更没有规定地方立法权因此，从宪法体制来看，建国初期那种极度分散的立法体制变更为高度集中的立法体制地方立法只剩下民族自治地方可以制定单行法规，其他地方政府都不具有地方立法权但是，在实践中，不仅国务院及其部门在这一时期作出的行政措施、发布的决议和命令被视为国家法规，同全国人大制定的法律和全国人大常委会的法令一起被收录在《中华人民共和国法规汇编》之中，而且一些省级政府实际制定了许多类似法的规范性文件，如1963 年湖南省人民委员会制颁的《关于城镇建制的通知》、1964 年陕西省人民委员会制颁的《关于调整镇建制的通知》，都分别被收录在《湖南省法令汇编》、《陕西政报》之中。
而在民族自治地方，一些自治州（旗）、自治县等制定的单行法规，一般要报请没有地方立法权的上级政府转报全国人大常委会批准，如《湘西土家族苗族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例》（1959），就是经自治州人民代表大会通过，报请湖南省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常委会批准后才能施行⑤；又如《广东省连山壮族瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1964），也是经自治县人民代表大会通过，报请广东省人民委员会转报国务院提请全国人大常委会批准后施行由上可见，我国地方立法在建国初期较为活跃，但到1954 年宪法颁布后，从宪政体制上说，除民族自治地方外，各级地方政府都不是法定的立法主体，地方立法被中止文革”十年，地方立法与国家立法一样遭到严重破坏并处于停滞状态党的十一届三中全会后，对国家立法体制进行了改革1979 年颁行的地方组织法，规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，并明确规定省级人民代表大会及其常委会根据本行政区域的实际情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案1982 年宪法对此予以确认并作出了明确规定，从而确立了中央与地方两级立法体制。
同时，地方组织法经过1982 年、 1986 年的两次修改，将地方立法权扩大到省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会，但有权制定地方性法规的市的立法，必须经省级人大常委会批准后施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会备案同时，根据宪法和相关法律的规定，县级以上民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的特点，可以制定自治条例和单行条例香港和澳门分别成立特别行政区后，我国又出现了特别行政区高度自治的地方立法二、我国地方立法的主体权限比较地方立法是相对于国家立法而言的一种区域性的立法，有权行使地方立法权的主体是由法律确定的从我国目前情况看，我国地方立法的主体主要有四大类：一是省、直辖市的一般性地方立法主体二是较大的市的一般性立法主体按照《立法法》的相关规定，较大的市是指省会所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市三是民族自治地方的民族自治性立法主体；四是特区性的地方特别立法主体其中，特区性的地方立法主体又分为经济特区地方立法主体和特别行政区地方立法主体按照宪法和相关法律的规定，不同的地方立法主体，其地方立法的权限有所不同1． 省级人大及其常委会与相关的市的人大及其常委会在地方立法权限方面的差别这主要表现在省级人大作为一级地方立法主体，其地方立法权是比较完整的。
也就是说，省级人大及其常委会在其职权范围内，可以依法制定地方性法规或者根据相关法律授权制定该法律的实施细则或办法，只要经过本级人民代表大会通过或者本级人大常委会会议通过，就可以直接产生法律效力并付诸实施，这些地方法规仅需报全国人大常委会备案但相关的市的人民代表大会及其常委会，虽然经过地方组织法的规定，在职权范围内可以依法制定地方性法规或实施细则，但必须经过省级人民代表大会常务委员会的批准后才能产生法律效力，并需通过省级人大常委会报全国人大常委会备案2． 一般地方立法主体与民族自治地方立法主体在地方立法权限方面的差别民族自治地方，是根据宪法和民族区域自治法成立的，包括自治区、自治州、自治县三级自治机关按照宪法和民族区域自治法的相关规定，县级以上民族自治地方可以根据当地民族的政治、经济、文化等方面的特殊情况和实际需要，制定自治条例和单行条例相对于一般地方立法主体而言，民族自治地方的地方立法主体一直延伸到自治县一级，并且其立法权限比一般地方立法主体的权限要大些，因为民族自治地方的地方立法，可以根据本民族的实际，对相关法律的规定作出变通或补充的规定但是，民族自治地方制定自治条例和单行条例，只能由民族自治地方人民代表大会审议通过，地方人大常委会无权审议通过自治条例和单行条例；同时，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，必须经省、自治区人大常委会批准才能生效，自治区制定的自治条例和单行条例，必须经全国人大常委会批准才能生效。
不过，自治区的人民代表大会及其常委会还可以根据本行政区域行政管理的需要，有一般性地方法规的制定权3． 经济特区与一般地方立法主体在地方立法权限方面的差别改革开放之初，为了探索经济体制改革的新路子，我国决定在东南沿海建立几个经济特区，作为经济体制改革的试验区1980 年以来，我国已先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5 个经济特区为使经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应改革发展的需要，更有效地发挥经济特区的作用，从1981 年开始，全国人大常委会多次通过专项决议，授权经济特区所在的广东、福建两省及海南省人民代表大会及其常委会，根据有关法律、法令、政策规定的原则，按照各省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案1992 年至 1996 年，第八届全国人民代表大会及其常委会通过专项决定，分别授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和各所在省人大常委会备案；授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府制定规章并在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区组织实施⑥。
2000 年 3 月第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》，对经济特区经全国人大及其常委会专门授权立法的立法方式进行了明确的规定和确认立法法第 65 条规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定， 制定法规， 在经济特区范围内实施第 81 条又规定： 经济特区制定的法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定由上可见，经济特区立法与一般地方立法主体在地方立法权限方面的差别的主要在于：其一，立法权的来源不同 经济特区的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权决定，是一种特别授权立法；一般地方立法权来源于宪法、地方组织法等相关法律的规定其二，立法的效力等级和调整范围不同由于经济特区立法权与一般地方立法权的来源不同，经济特区立法的效力等级和调整范围，也不同于一般地方立法一般而言，经济特区的特别授权立法所产生的规范性法律文件，按其性质来说，其效力等级一般低于授权主体本身制定的规范性法律文件，又应当高于一般地方与受权主体相同级别的国家机关所制定的普通规范性法律文件经济特区立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出受权机关的职权范围；而一般地方立法所调整的范围，是以宪法和相关法律所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。
其三，同一般地方立法相比，经济特区地方立法带有明显的破格性、先行性，有时还带有一定程度的试验性4． 特别行政区与一般地方立法主体在地方立法权限方面的差别尽管特别行政区和经济特区都可以看作是我国地方特别立法主体，但是，二者的“特”在性质上是不同的经济特区的建立主要是为着经济体制改革进行探索而成立的带有经济试验区性质的特区，而特别行政区则是“一国两制”战略构想在行政建制方面的落实和体现，是带有政治性质的特区它是以宪法为根据，为合理解决我国重大历史遗留问题而设置的直辖于中央人民政府的特殊行政建制按照宪法和有关法律的规定，特别行政区与我国其他地方行政区域所实行的基本社会制度不同，它在一个相当长的时期仍然保留实行资本主义制度在区域治理方面，特别行政区实行高度自治，体现在立法方面，特别行政区拥有经《基本法》确立的立法权和独立的司法权到目前为止，我国已建立香港特别行政区和澳门特别行政区以香港特别行政区的立法权行使为例香港特别行政区立法权来源于全国人民代表大会以特别行政区基本法形式所作的专门授权《香港特别行政区基本法》明确规定香港特别行政区享有立法权，而中国其他地方的立法权都不是以这种方式获得的。